Одним из наиболее серьёзных вызовов для современных городов является стратегический выбор между двумя противоположными целями – обеспечением высокого качества городской среды и обеспечением доступности жилья. Такой «trade-off» обусловлен простой и давно эмпирически доказанной зависимостью между жесткостью градостроительного регулирования, предъявляющего требования к параметрам городской среды, и ценами на недвижимость, в том числе на жилье
В наиболее комфортных для жизни и одновременно зарегулированных городах, таких как Ванкувер или Сан-Франциско, доступность жилья в 3-4 раза ниже, чем в Далласе или Детройте, где градостроительная политика сравнительно слабо ограничивает застройку.
Доступность жилья (отношение медианной цены жилья к медианному доходу домохозяйства, лет) в агломерациях с населением более 2 млн человек и жесткость градостроительного регулирования, 2016 год. 13th Annual Demographia International Demographia International Housing Affordability Survey: 2017 Rating Middle-Income Housing Affordability
Важно понимать, что в развитых зарубежных странах выбор между качеством среды и доступностью жилья осуществляется на уровне городской, а иногда и национальной жилищной и градостроительной политики. При этом выбор стратегии повышения качества городской среды (в широком понимании это и визуальная привлекательность, и доступность общественных пространств, и безбарьерная среда для инвалидов, и разнообразие типов застройки, и многое другое) сопровождается одновременным выбором инструментов решения проблемы снижения доступности жилья.
Почему в дорогом городе важно обеспечить доступное жилье?
Практический опыт городов, испытавших быстрый взлет экономики и доходов, а затем и цен на жилье (Бостон, Сан-Франциско, Лондон, Мельбурн, Торонто) показал, что следом наступают серьезные потери для экономики города.
А именно – дефицит на рынке труда средней и низкой квалификации (в основном рестораны, торговля, бытовые услуги), вслед за этим ускорение роста цен на товары и услуги, усиление транспортных проблем (люди с недостаточными для проживания в городе доходами вынуждены постоянно перемещаться между центром и периферией).
Поэтому города пытаются поддерживать необходимую для нормального функционирования города дифференциацию доходных групп населения и рынка труда.
Как это решается?
На рынках с высокими ценами (и соответственно рыночным спросом) в отличие от рынков с низкими ценами города имеют возможность использовать частные финансовые ресурсы для решения проблемы.
Ключевой вопрос в том, какой должна быть эффективная градостроительная политика? Ведь это всегда выбор между многими параметрами. Глобально такой выбор стоит между количественным наращиванием объемов различной застройки и предложения недвижимости в городе и качественными преобразованиями городской среды. В рамках первой стратегии обычно города не регулируют «расползание» города, то есть происходит экстенсивное освоение новых территорий и постоянное расширение города. В рамках второй стратегии – в городе принята политика компактного развития в существующих границах (урбанистам знаком принятый термин «urban containment»), приоритет проектов редевелопмента существующей застройки в целях повышения качества городской среды над проектам освоения «зеленых полей» (где пока вообще нет никакой городской среды). При прочих равных условиях первая стратегия обычно способствует более низким ценам на недвижимость, в том числе на жилье, чем вторая.
К счастью, в мире уже существует огромный набор инструментов решения проблемы доступности жилья в городах с высокими ценами на недвижимость.
Существуют модель так называемого стимулирующего градостроительного регулирования – чаще применяемая в Северной Америке. И альтернативная европейская модель предписывающего градостроительного регулирования. В первом случае застройщикам предлагаются разные гибкие альтернативы на выбор, во втором – строго предписывается обязанность выполнения заданных требований.
Например, в Нью Йорке в определенных зонах города, в том числе на большой территории Манхэттена, действует система градостроительных бонусов. Логика таких бонусов простая – при создании определенного количества новых доступных жилых единиц в здании застройщик получает право строительства дополнительных этажей сверх максимально установленного в правилах землепользования и застройки уровня.
Градостроительный бонус по плотности застройки земельного участка в рамках программы «Инклюзивная жилищная политика» города Нью Йорка, США. Источник: Правила землепользования и застройки Нью Йорка.
Примером решения проблемы вопроса доступного жилья в городской застройке в рамках модели предписывающего градостроительного регулирования является законодательное регулирование доли доступного жилья во вновь строящихся зданиях. Такая система, например, действует в Лондоне (Великобритания), Мельбурне (Австралия), Гэлвее (Ирландия), Сан-Франциско (США). Застройщикам может предлагаться на выбор предоставление доступного жилья в строящемся или другом здании, либо внесение денежного взноса в специальный городской фонд доступного жилья. Например, в Сан-Франциско в 2012 г. (а впервые – гораздо раньше) были установлены такие взносы: 19,96 долларов США в расчете на 1 кв. фут офисной площади, для малых предприятий – 15,69 долларов США в расчете на 1 кв. фут, для сектора R&D – 13,3 долларов США в расчете на 1 кв. фут.
Что выбрали российские города?
Российские города скорее можно отнести к городам со слабой градостроительной политикой с точки зрения ограничений для расширения городской застройки, требований к качеству и доступности создаваемой градостроительной среды.
В период наиболее интенсивного экономического роста в 2000-2008 гг. российские крупные города развивались по экстенсивной модели, реализовались масштабные проекты комплексного развития территорий на окраинах городов и в их пригородах. В этот период профессиональными застройщиками вводилось ежегодно в среднем 25 млн кв. м жилья, из которых только 2-3 млн кв. м жилья возводилось в застроенных территориях (либо на месте снесенных зданий, либо на свободных земельных участках).
При этом реальные цены на жилье возрастали ежегодно в среднем на 10% в год (опережая темпы экономического роста на 3 п.п.), и в результате, доступность жилья не увеличивалась – отношение средней цены квартиры к средним доходам домохозяйства оставалось на уровне 5 лет.
Коэффициент доступности жилья (отношение средней цены квартиры к среднему доходу домохозяйства) в России в 2000-2008 гг., Источник: расчеты Фонда «Институт экономики города» по данным Росстата
То есть из классического выбора «качество среды или доступность жилья», российские города не выбирали ничего.
Какие существуют российские практики строительства доступного жилья?
В России пока не применяются градостроительные инструменты стимулирования застройщиков к созданию доступного жилья, аналогичные описанным выше инструментам. Однако определенная попытка внедрения механизма включения в девелоперские проекты доли жилья экономического класса на федеральном была реализована в рамках программы «Жилье для российской семьи» (далее – программа ЖРС). Программа была принята в 2014 году и формально продолжает действовать и сегодня.
Суть программы сводилась к стимулированию застройщиков к включению в проекты жилищного строительства не менее 50% жилья, которое будет предлагаться покупателям по цене не выше 80% от рыночных цен в городе, но не более 30 тыс. руб. за 1 кв. м жилья. В обмен застройщику город или регион предоставляет поддержку – в форме земельного участка, инфраструктуры, формирования гарантированного спроса. В рамках программы предполагалась построить 25 млн кв. с жилья экономического класса.
По сути механизм программы ЖРС аналогичен зарубежной практике по направлению развития доступного жилья. Однако по итогам проверки Счетной палаты России, на 1 января 2017 года в эксплуатацию введено 0,8 млн кв. метров жилья экономического класса, или 3,3% объема, предусмотренного программой. То есть фактически программа не была реализована.
Формальное завершение программы намечено на конец 2017 года и крайне важно учесть ее опыт для ответа на вопрос, удастся ли российским городам осуществить свой выбор между высоким качеством городской среды и доступным жильем или пока этот выбор для них пока и не стоит?
Татьяна Дмитриевна Полиди
Исполнительный директор Фонда «Институт экономики города» (ИЭГ), директор направления «Рынок недвижимости». Эксперт по вопросам жилищной политики, жилищного финансирования, административных барьеров в строительстве, девелопменте и редевелопменте территорий. Окончила экономический факультет НИУ «Высшая школа экономики», кандидат экономических наук. В 2014 году проходила курсы повышения квалификации по программам «Жилищное финансирование» и «Секьюритизация» в Уортонской школе бизнеса при Пенсильванском университете (США). Принимает активное участие в подготовке и реализации законодательных предложений. Входит в состав экспертного совета при Федеральной антимонопольной службе по развитию конкуренции в сфере строительной отрасли. Постоянно ведет научную деятельность, участвуя в реализации научно-исследовательских проектов по Программе фундаментальных исследований НИУ-ВШЭ, является автором ряда научных статей и публикаций, постоянным участником российских и международных научных, экспертных конференций в сфере экономики города, недвижимости и жилищной политики.
