Программа экономического развития Москвы

В Программе экономического развития Москвы (далее - Программа) дается анализ основных проблем развития экономики города, формулируются общие задачи по изменению ситуации, предлагаются их решения.

Текст состоит из общей части и восьми целевых программ с приложениями. Общая часть представляет собой анализ социальной и экономической ситуации в Москве и содержит описание ключевых мер по решению выявленных проблем. Целевые программы соответствуют важнейшим направлениям развития городской экономики; к ним прилагаются проекты нормативно-правовых документов и методические материалы, необходимые для реализации целевых программ.

ГЛАВА I. Программа экономического развития вместо пассивного испольщования ренты столичного положения.

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРОБЛЕМЫ.

Сегодняшняя доминирующая роль Москвы в российской экономике не является результатом достижений экономической политики московских властей. Экономическая политика Москвы ориентирована в основном на извлечение ренты из столичного положения города при слабом внимании к "нестоличным" секторам экономики^*. Москва превратилась в своего рода "рантье", извлекающего выгоды из контраста "центр-периферия", который был унаследован от советских времен и обострился в условиях рыночной среды. Значительная концентрация финансового потенциала в Москве есть лишь прямое следствие столичного положения, а не продуманной экономической стратегии. То, что требует гигантских усилий от администраций других городов России, "течет" в Москву почти "поневоле" и не может быть поставлено в заслугу правительству Москвы.

Всего, по оценкам, около 41% московского валового регионального продукта (ВРП) создается исключительно за счет ренты. Это один из самых высоких показателей в стране - выше только у Ингушетии (58%), Тюменской области (52%), Кабардино-Балкарии (48%), Чукотского АО (46%), Астраханской и Московской областей (43%). В абсолютном выражении рента Москвы обгоняет все указанные выше регионы, а ее оценка достигает 125,5 млрд руб., или 12,4 млрд дол. США. В среднем по субъектам Российской Федерации такая рента составляет 25% от ВРП, следовательно, московские показатели выше среднероссийских на 17 процентных пунктов, что эквивалентно 52 млрд руб., или 5,14 млрд дол. США (1998).

Расчет на ренту, созданную "несправедливым" налоговым законодательством, временным отсутствием серьезной конкуренции со стороны других "столичных" городов России, чрезвычайно опасен, поскольку все эти искусственные и временные преимущества могут сравнительно быстро исчезнуть. Изменения в федеральном налоговом законодательстве, экономический рост в других регионах страны могут поставить московские власти перед фактом значительного сокращения доходов городского бюджета и, как следствие - широким спектром социальных проблем. Привычка к эксплуатации ренты может значительно подорвать конкурентоспособность московских компаний.

Кроме того, "столичная" рента используется неэффективно: часть ВРП Москвы уходит из города в качестве одной из составляющих процесса "бегства капитала" из России, часть перераспределяется правительством Москвы в другие регионы, часть расходуется из бюджета Москвы на дотирование убыточных секторов экономики (жилищно-коммунальное хозяйство, предприятия автомобильной промышленности, строительный комплекс и другие).

2. МЕРЫ ПО РЕШЕНИЮ ПРОБЛЕМЫ.

Приведенные аргументы свидетельствуют, что Москве крайне необходима разумная программа экономического развития, которая задействует новые ресурсы, до сих пор не полностью вовлеченные в экономику города, такие как: реформа самой городской власти, создание разумных и понятных гражданам и предпринимателям правовых рамок их деятельности, оптимизация бюджета города, его доходов и расходов, эффективное управление муниципальной собственностью, регулирование земельных отношений, отношений в сфере недвижимости и градостроительства.

Данная Программа необходима для того, чтобы:

• направить эффект от столичного потенциала на экономику и граждан города и воспрепятствовать его неэффективному использованию;
• снизить степень зависимости московской экономики от ее столичного статуса путем стимулирования диверсификации структуры налоговой базы и расширения спектра социальных ролей для занятых, в конечном итоге снизив риск неблагоприятного воздействия внешних факторов на московскую экономику;
• создать благоприятный импульс для развития и оздоровления экономики всей страны и одновременно снизить степень зависимости экономики страны в целом от ряда неблагоприятных экономических тенденций, характерных для Москвы в настоящее время.

Объединить позитивное воздействие данных мер на городскую экономику и социальную среду может только комплексная экономическая программа, разработанная на основе независимой оценки и основанная на реалистическом анализе ресурсов города с учетом сложившихся тенденций социального и экономического развития.

Будучи среднесрочной стратегией (не менее двух лет, а по некоторым направлениям - до пяти лет), основанной на мировом и российском опыте, Программа должна:

• быть применена в качестве основы для текущего планирования, в том числе бюджетного, градостроительного, социального;
• определить критерии и приоритеты, необходимые при принятии решений по отдельным проектам, связанным с городским хозяйством;
• увязать отдельные проекты по реформированию секторов и отраслей городского хозяйства между собой;
• учитывать интересы и требования предпринимательского сектора, инвесторов, жителей города, а также возможные изменения этих требований.

По существу, данная Программа является комплексом мер по улучшению "городской общественной среды", понимаемой в широком плане как совокупность условий жизни и хозяйствования в городе.

---

^* Под "нестоличными" секторами имеется в виду комплекс отраслей городского хозяйства, типичный для любого российского города, обслуживающий непосредственно население города и не связанный напрямую с ролью Москвы как столицы России. К "столичному" сектору относится значительная часть сферы рыночных услуг, и прежде всего сектор финансов и торговли, а также часть государственного сектора, связанного с исполнением Москвой функций столицы Российской Федерации.

ГЛАВА II. От государственной монополизации рынков к развитию конкуренции и антимонопольному регулированию.

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРОБЛЕМЫ.

На экономической стратегии, основанной на извлечении "столичной" ренты, прямо и косвенно базируется государственно-административная политика московских властей, направленная на поддержку превалирующего положения государственной собственности и крупных предприятий с участием государства на уровне отдельных ключевых отраслей городской экономики. По существу, московские власти не дают возможности пользоваться данной рентой всей московской экономике, встав на пути частной инициативы, конкуренции и свободного доступа на рынок. Если ключевые отрасли городского хозяйства Москвы, например энергоснабжение и теплоснабжение, ряд услуг общественного транспорта являются естественными локальными монополиями, то многие секторы рынка, такие как строительных подрядов, продовольственный и лекарств, монополизированы на уровне оптовой торговли, складского хозяйства не в силу "естественных" причин, а благодаря искусственному и неоправданному контролю со стороны правительства Москвы.

Последствия такой политики очевидны: неоправданно высокие цены, снижение качества услуг, неэффективное использование бюджетных средств, благоприятная среда для коррупции. В Москве данная проблема осложняется самим масштабом предприятий - естественных монополистов и колоссальными размерами потребительского рынка. Москвичи нуждаются в защите от монопольной ренты и других проявлений монополизма. Эта защита может быть осуществлена как в форме эффективных процедур регулирования и контроля естественных монополий (тарифное регулирование, утверждение типовых или примерных договоров на предоставление услуг), так и в вычленении секторов, где возможен выбор поставщика услуг на конкурентной основе, развитии общественных механизмов защиты прав потребителей, а также в политике усиления антимонопольного контроля за торговым, складским, другими секторами городского хозяйства.

В период активной трансформации городской экономики особую значимость также приобретает эффективность процедур вхождения в рынок новых жизнеспособных участников, и прежде всего малого и среднего бизнеса. Это имеет огромное значение для создания новых рабочих мест, укрепления доходной базы городского бюджета, развития конкуренции, повышения качества услуг населению при повышении их ценовой доступности. Вместе с тем московский рынок доступен совсем немногим. Порог для вхождения в него слишком высок и связан не только с высокими накладными расходами, но и большими "моральными" издержками. Методы, используемые московскими властями, относятся к традиционному инструментарию бюрократа-монополиста.

2. МЕРЫ ПО РЕШЕНИЮ ПРОБЛЕМЫ.

Доминирующее положение правительства Москвы на московском рынке отражает сознательную стратегию городского руководства, нацеленную на сохранение жесткого контроля и использование административного управления в тех секторах, где эффективные результаты может принести как раз использование рыночных механизмов.

Система мероприятий, предлагаемая в рамках данной Программы, осознанно выстроена на прямо противоположной позиции, основанной на концепции разгосударствления и снижения доминирующего положения правительства Москвы в московской экономике с целью повышения эффективности.

Основные принципы такого подхода включают:

• запрет на передачу административных и регулирующих полномочий, являющихся исключительной прерогативой органов государственной власти, государственным предприятиям, предприятиям смешанной формы собственности и частным коммерческим предприятиям, действующим на рынке товаров и услуг;
• декоммерциализацию деятельности подразделений правительства Москвы;
• создание единых условий доступа к городскому заказу (на конкурсной основе) и городским ресурсам всем участникам данного процесса;
• создание прозрачных механизмов принятия решений (лицензирования, сертификации, установления соответствия принятым стандартам) о доступе участников любого сектора рынка к городским ресурсам и городскому заказу;
• развитие системы регулирования деятельности естественных монополий в Москве.

Конкретные меры по реализации данных принципов предполагают:

• Отказ от реализации муниципального заказа через систему уполномоченных организаций и переход к его распределению на основе конкурса с участием широкого круга независимых предприятий.
• Переход к системе открытых конкурсов для выбора организаций, привлекаемых к городским программам жилищного и дорожного строительства, пассажирским и грузовым перевозкам, оптовым закупкам и хранению продовольствия и лекарств, обслуживания жилья.
• Поддержку конкуренции в сфере застроечной деятельности. Подкрепление мер по развитию частных девелоперов: переход к системе проведения конкурсов для выбора организаций, привлекаемых к муниципальным программам жилищного и коммерческого строительства; переход от административной процедуры выделения земельных участков застройщикам к рыночной системе предоставления участков для застройки с установлением цены на них на аукционах; создание единых условий и равных возможностей доступа к земельным участкам для их строительного освоения.
• Расширение участия негосударственного сектора на оптовом продовольственном рынке, рынке транспортных услуг, строительного подряда путем приватизации ряда ГУПов и привлечения более широкого круга предприятий к участию в конкурсах.
• Упрощение доступа на продовольственный и лекарственный рынок новых участников через обеспечение прозрачности процесса принятия решений, сокращение числа бюрократических согласований в пользу формальных процедур соответствия определенным устойчивым стандартам.
• Упрощение и удешевление системы лицензирования, снижение денежных затрат на получение предварительных заключений, упрощение продления срока действия лицензий, повышение прозрачности системы лицензирования.
• Создание прозрачной системы установления тарифов на услуги естественных монополий - таких, как МГП "Мосводоканал", МГП "Мосгортепло", и других.
• Внедрение стандартов предоставления информации субъектами естественных монополий.
• Расширение участия в производстве и предоставлении коммунальных услуг негосударственных предприятий путем развития концессионной и других схем привлечения инвестиций и управления коммунальной инфраструктурой.
• Первоочередной переход на самоокупаемость тех жилищных услуг, которые оказываются на конкурсной основе, в частности текущего содержания и обслуживания жилищного фонда.

ГЛАВА III. Бюджет и городское имущество как собственность граждан, а не властей.

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРОБЛЕМЫ.

В демократических странах власти распоряжаются средствами бюджета, а также государственной и муниципальной собственностью чрезвычайно почтительно и осторожно. Прежде всего принимается во внимание их общественный характер, в частности тот факт, что бюджет и собственность формируются за счет средств налогоплательщиков, выплачиваемых на принудительной основе.

Именно принудительный характер налогообложения заставляет власти не рассматривать средства бюджета и государственную и муниципальную собственность в качестве аналога корпоративной собственности, которой можно было бы рисковать по усмотрению владельцев и менеджеров корпорации. В случае коммерциализации государственной или муниципальной собственности происходит смешивание функций заказчика и подрядчика, что чревато проявлениями коррупции и других злоупотреблений. Средства налогоплательщиков должны быть использованы исключительно на нужды данной налоговой территории, межрегиональное перераспределение - функция федерального бюджета. В отношении любого государственного или муниципального имущества действуют обратные правила:

• бюджетными средствами запрещено рисковать, поэтому недопустимо их использование, исходя из коммерческих соображений (высокодоходности);
• бюджетные средства необходимо расходовать в соответствии с общественными нуждами, а не с коммерческими интересами;
• коммерческая деятельность государственной структуры оказывается значительно менее эффективной по сравнению с частнопредпринимательской.

Политика правительства Москвы в области управления городским бюджетом и другим имуществом города отличается последовательным несоблюдением этих правил.

Бюджетные средства города или заемные средства, взятые под гарантии московского бюджета, используются не столько для развития городской общественной инфраструктуры, сколько для рискованных (покупка долей в уставном капитале коммерческих компаний) или неэффективных (дотирование убытков государственных унитарных предприятий или хозяйственных обществ, предоставление им льготных кредитов) вложений. Иногда, напротив, используется механизм кредитования коммерческих компаний по более высокой ставке процента с расчетом на маржу (что подвергает средства налогоплательщиков неоправданному риску) или "экспорт" средств московских налогоплательщиков в другие регионы страны.

Московское правительство владеет пакетами акций многих компаний, ряд из которых широко известен своей неэффективностью и низким качеством корпоративного управления (АМО ЗИЛ, ОАО "Москвич"), а другие (кондитерская фабрика "Красный Октябрь", сеть быстрого питания "Русское бистро", строительная компания ДСК-1) подвержены резким изменениям экономической и финансовой конъюнктуры.

Владение акциями коммерческих компаний не только подвергает вложенные в них средства риску, связанному с потерей ликвидности, но и накладывает на городской бюджет дополнительные долговые обязательства, так как долги компаний, принадлежащих московскому правительству, рассматриваются сообществом инвесторов как долги московского правительства.

Практика использования заемных средств для рискованных вложений приводит и уже привела многие регионы и города России к неизбежности реструктуризации своих обязательств. Занимая дорогие валютные средства на рынке, московское правительство, с одной стороны, выдает их в форме льготных рублевых кредитов или направляет на погашение рублевых займов, с другой стороны, перекредитовывает заемными средствами высокорискованные инвестиционные проекты частных компаниий, фактически принимая на себя функции банка. Таким образом, средства налогоплательщиков отвлекаются от городского хозяйства и подвергаются неоправданному риску. Тем самым создаются проблемы в будущем, поскольку отложенная реконструкция городской инфраструктуры рискует обернуться повышенными расходами на капитальный ремонт и новое строительство.

Другая сторона экономической политики правительства Москвы - неэффективное управление государственной и муниципальной собственностью. Уполномоченные городские структуры не решают надлежащим образом управленческие задачи, связанные с созданием благоприятных условий по формированию и развитию цивилизованного рынка недвижимости, а лишь пытаются устранять негативные экономические и социальные последствия некомпетентного и в ряде случаев недобросовестного, распоряжения городским имуществом. Наличие значительного количества нарушений в сфере учета, регистрации и использования объектов недвижимости, собственником которых выступает город, является свидетельством неэффективности управляющего воздействия города.

2. МЕРЫ ПО РЕШЕНИЮ ПРОБЛЕМЫ.

На сегодняшний день назрела необходимость в значительной коррекции основных направлений бюджетной, инвестиционной и долговой политики московского правительства. При определении приоритетных задач зачастую принимаются решения, продиктованные политическими причинами или стремлением получить максимальную коммерческую выгоду. Общественная польза для жителей города остается на втором плане. Таким образом, основной целью Программы является улучшение контроля за использованием бюджетных средств города и переориентация инвестиционной политики, проводимой правительством Москвы, на получение максимального эффекта для жителей г. Москвы. Необходимо также повысить эффективность управления городской собственностью, в том числе недвижимостью.

Среди предлагаемых мер основной акцент должен быть сделан на следующих:

• Обеспечение открытости информации о бюджете и долге города; создание перечня регулярно публикуемых аналитических индикаторов финансового состояния города, что поможет решить целый ряд задач:
• создаст условия для общественного контроля;
• уменьшит возможность злоупотреблений бюджетными средствами;
• повысит инвестиционную привлекательность города.
• Совершенствование механизма учета долга. Проведение работ по учету совокупного долга всех подразделений правительства Москвы. Ужесточение системы контроля за заимствованиями подразделений правительства Москвы и внутригородских муниципальных образований.
• Создание целостной системы управления совокупным долгом Москвы.
• Отказ от прямого инвестирования бюджетных средств или предоставления бюджетных гарантий при реализации коммерческих проектов, не связанных с развитием городской инфраструктуры, или инвестиционных социальных проектов. Формирование системы критериев для отбора проектов, в которые могут быть вложены бюджетные средства или привлечены средства под гарантии бюджета. Основными условиями вложений заемных средств администрацией города в инвестиционные проекты и выдачи бюджетных гарантий должны быть:
• социальная значимость и полезность проекта;
• минимальный риск при вложении средств;
• в перспективе - отказ от практики бесплатного предоставления гарантий.
• Формирование перечня сфер деятельности, для развития которых городской администрацией могут быть предоставлены гарантии, и создание системы конкурсов на предоставление бюджетных гарантий. Со стороны предприятия, реализующего проект, должен быть предусмотрен встречный взнос.
• Разработка и утверждение законов и нормативно-правовых актов г. Москвы, регулирующих вопросы управления городским имуществом, создание комплексной программы управления социально значимыми объектами городской недвижимости (в сфере образования, здравоохранения, социального обеспечения).
• Инвентаризация объектов городской недвижимости, оценка их состояния, построение системы учета этих объектов; разграничение и оформление прав на них.
• Создание полного реестра недвижимости, содержащего количественные, стоимостные, технические и правовые характеристики объектов недвижимости, включающего реестр объектов недвижимого имущества казны города.
• Анализ эффективности использования городской недвижимости, закрепленной на праве хозяйственного ведения и оперативного управления.
• Отделение социально значимых объектов недвижимости от "коммерческих"; оценка стоимости объектов городской недвижимости, которые могут быть использованы в коммерческих целях.
• Установление единых правил и прозрачных процедур принятия решений по распоряжению объектами городской недвижимости. Обеспечение безусловного применения механизма рыночной оценки при использовании недвижимости.

ГЛАВА IV. От покрытия убытков предприятий - производителей социальных услуг к системе адресной социальной поддержке населения.

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРОБЛЕМЫ.

Эффективное использование бюджетных средств на социальные расходы, и прежде всего на такие статьи, как жилищно-коммунальное хозяйство, общественный транспорт, здравоохранение, образование, социальная защита населения, - для Москвы проблема особой важности, учитывая сложившуюся здесь социально-демографическую структуру и множество социальных проблем, вызванных спецификой мегаполиса и столичным статусом города.

Сегодня нетрудоспособные жители (пенсионеры, инвалиды и дети) составляют более 40% населения города. По росту численности инвалидов Москва занимает 2-е место в стране. Особую тревогу вызывает резкий рост детской инвалидности (более чем в 5 раз за десять лет). Он сопровождается ростом наркомании и алкоголизма среди несовершеннолетних (увеличились почти в 3 раза за последние пять лет), распространением детской безнадзорности и преступности несовершеннолетних.

Новые социальные проблемы возникли на фоне самой высокой в стране социальной дифференциации населения. Уровень бедности в столице (относительно других городов) низок. По оценке индекса бедности Москва занимает одно из последних мест в списке регионов. Однако оценка социальных контрастов независимо от уровня бедности (индекс социальной депривации) перемещает Москву в середину списка (46-е место).

Москва лидирует по уровню экономического неравенства: доходы населения здесь в наивысшей степени сконцентрированы в узкой группе наиболее обеспеченных. Значение индекса Джини (коэффициент концентрации доходов) для Москвы почти в два раза превышает общероссийский уровень (0,658 против 0,379 соответственно).

Значительное расслоение москвичей по уровню денежных доходов и имущественному положению требует специальных мер по организации справедливого доступа к образовательным, социальным и культурным благам и услугам здравоохранения, финансируемым из бюджета города.

Оптимальной стратегией для Москвы будет сочетание принципов социального инвестирования (привлечение средств населения в социальную сферу), стимулирующего потребительское поведение экономически активных и высокодоходных групп на рынке социальных услуг, и адресной социальной поддержки малоимущих на основе оценки доходов и определения нуждаемости семьи.

Однако городскую социальную политику сегодня определяет иная стратегия - сохранение уравнительных принципов социального обеспечения и масштабного дотирования убытков отраслей социальной сферы, характерных для прежнего периода социалистической плановой экономики.

Сметно-бюджетное финансирование учреждений комплекса социальной сферы воспроизводит нерациональный характер бюджетных затрат. Из года в год оно осуществляется "от достигнутого" уровня. Однако согласно законодательству бесплатное предоставление образовательных, социальных и культурных услуг и благ должно обеспечиваться в пределах определенных нормативов. Предусматривается, например, подушевое финансирование учреждений образования в пределах образовательных стандартов, которые определяют обязательный минимум содержания основных образовательных программ, максимальный объем учебной нагрузки обучающихся, требования к уровню подготовки выпускников. Сверхнормативные затраты московского бюджета на комплекс социальной сферы, по сути, представляют дополнительные затраты на социальную поддержку населения. Как и другие виды социальной защиты, они должны оцениваться с точки зрения эффективности организации помощи наиболее бедным семьям. Однако система скрытого дотирования приносит пользу преимущественно семьям с высоким социальным статусом и уровнем благосостояния. Малоимущие имеют ограниченный доступ к наиболее качественным услугам оснащенных на современном уровне школ и лечебно-профилактических учреждений.

Другой пример - расходы на жилищно-коммунальное хозяйство. Расходы на жилищно-коммунальное хозяйство в бюджете Москвы составляют около 1/3, или в абсолютных цифрах - 16,2 млрд руб. Большая часть этой суммы приходится на дотации предприятиям жилищно-коммунального хозяйства (порядка 10,3 млрд руб.). При этом адресные целевые компенсации (субсидии) на оплату жилья и коммунальных услуг семьям с недостаточным уровнем дохода составили в бюджете лишь - 0,5%, или около 200 млн руб. Получателями адресных целевых компенсаций (субсидий) на оплату жилья в зависимости от дохода являются около 390 тыс. самых низкодоходных семей, или 12% всех семей.

Получатели дотаций из бюджета - предприятия жилищно-коммунального хозяйства расходуют средства на покрытие своих убытков, которые возникают не только в силу недостаточного уровня тарифов, но и в силу неэффективной деятельности самих предприятий. Между тем опыт других городов России показывает, что проведение экспертизы тарифов и реформирование системы тарифного регулирования способны привести к существенному снижению величины тарифов. Так, во Владимире удалось снизить тариф на тепловую энергию примерно на 35%, экспертиза тарифов Санкт-Петербургского "Водоканала" выявила резерв для их снижения примерно на 25%.

При существующей системе до конечных потребителей жилищно-коммунальных услуг средства доходят в виде субсидирования оплаты квадратных метров жилья, литров воды, гигакалорий тепла и т.д. Очевидно, что чем большее жилье занимает семья, чем большее количество электротехники она имеет, тем большее количество средств она получает из бюджета. То есть на практике работает система: имеешь лучшее жилье - получай большую помощь.

Такая же ситуация сложилась и на пассажирском транспорте. По итогам 1998 г. размер бюджетных дотаций городскому пассажирскому транспортному комплексу Москвы составил 3151,1 млн руб., из которых 1 071,5 млн руб. было направлено на поддержку метрополитена, 1 147,2 млн руб. - пассажирским автотранспортным предприятиям и 932,4 млн руб. - на городской наземный электрический транспорт, то есть на троллейбусы и трамваи.

Дотации выделяются на покрытие убытков от эксплуатационной деятельности. Как результат, руководство предприятий ГПТ не имеет каких-либо стимулов для повышения эффективности эксплуатационной деятельности (размер бюджетных дотаций зависит не от результатов работы предприятий ГПТ, а от финансовых возможностей местных властей). В связи с этим невысока и эффективность бюджетной дотационной поддержки городского пассажирского транспортного комплекса Москвы: если в некоторых городах России (Череповец Вологодской области, Великий Новгород и др.) предприятия получают бюджетные средства, зависящие от объемов реально выполненной транспортной работы, то в Москве размер бюджетной дотационной поддержки зависит от размера убытков предприятий ГПТ: чем больше убытки, тем, соответственно будет больше и дотация.

Во всех трех ситуациях выходом может быть развитие системы адресной социальной поддержки населения при постепенном переводе на самоокупаемость предприятий, оказывающих горожанам различные социальные услуги.

2. МЕРЫ ПО РЕШЕНИЮ ПРОБЛЕМЫ.

Новая стратегия социальной политики - это сочетание принципов социального инвестирования, стимулирующего потребительское поведение экономически активных и высокодоходных групп на рынке социальных услуг и частную и корпоративную благотворительность, и адресной социальной поддержки малоимущих. Одна из важнейших целей программы - повышение эффективности оказания социальной поддержки населению и сосредоточение общественных городских ресурсов на помощи беднейшим семьям. Предусматриваются переход к индивидуализированной социальной работе в трудных жизненных ситуациях, введение оценки нуждаемости при оказании всех видов социальной помощи и обязательная и систематическая оценка эффективности расходов бюджета на социальные нужды.

Программа также направлена на активизацию созидательного потенциала некоммерческого общественного сектора, высокоразвитого в столице по сравнению с другими городами, но пока не нашедшего здесь приоритетной области применения своих новаторских социальных технологий. За счет развития конкурсного финансирования в социальной сфере предлагается не только снизить издержки и повысить качество социальных услуг, но и преодолеть традиционное отношение к населению как к пассивному объекту оказания помощи.

Программа ориентирована на переход от бюджетного дотирования убытков предприятий жилищно-коммунального хозяйства и общественного транспорта к обеспечению социальной защиты малообеспеченных семей.

В рамках Программы предполагается осуществить следующие комплексы мер, направленные на:

• Перераспределение общественных ресурсов в пользу малоимущих семей. Приоритет должна получить поддержка малообеспеченных семей через систему адресных субсидий на основе оценки нуждаемости.
• Увеличение небюджетной доли финансирования стоимости жилищно-коммунальных и транспортных услуг. Вывод на полную самоокупаемость тех услуг, которые предоставляются на конкурсной основе, в первую очередь текущего содержания и обслуживания жилищного фонда.
• Усиление регулирования деятельности (включая тарифное регулирование) естественных монополистов, предоставляющих коммунальные и транспортных услуг, с целью снижения стоимости и повышения качества их услуг, защиты прав потребителей.

ГЛАВА V. Финансовые механизмы обеспечения доступности жилья вместо ценовой и территориальной сегрегации жилищного рынка.

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРОБЛЕМЫ.

Ценовая и территориальная сегрегация жилищного сектора в Москве существовала еще в советское время, но всерьез стала набирать силу с момента начала приватизации жилья. В городе стихийно складываются три крупных сектора: престижные и дорогие Юго-Запад и Центр, индустриальные и бедные Юг и Юго-Восток и промежуточный по характеристикам Север. На микроуровне анклавность "престижных" и стандартных жилищных массивов еще более очевидна. Это естественный процесс, который происходит во многих городах мира, и о качестве жилищной политики городских властей судят по тому, насколько им удается противодействовать данному явлению.

Цены на жилье и условия его реализации в Москве остаются доступными лишь относительно немногочисленной категории населения, которая предпочитает жить в престижных районах Москвы.

В результате значительная часть нового жилого фонда остается непроданной и "зависает" в виде долга московского бюджета строительному комплексу, параллельно происходит искусственная территориальная сегрегация городской среды по качеству жилого фонда. Цены на существующее жилье в районах массовой застройки падают относительно "престижной" застройки; люди, желающие выехать из этих районов, зачастую не способны это сделать, так как цена на их квартиры слишком низка для того, чтобы, продав ее, купить себе другую в новом районе.

Искусственное расширение сектора элитного и сверхдорогого жилья как результат политики перекрестного субсидирования массового жилья для очередников за счет коммерческого и начало строительства малогаборитного дешевого жилья как результат кризиса такой политики в совокупности приводят к тому, что естественная дифференциация жилищного фонда по качеству и комфортности, складывающаяся в результате дифференциации платежеспособного спроса, начинает еще больше увеличиваться, грозя уже в ближайшем будущем серьезными проблемами, связанными с жилищной сегрегацией.

Строительный комплекс Москвы обладает огромной инерцией, которая не позволяет ему оперативно реагировать на изменения спроса на рынке. Городские власти имеют значительные рычаги воздействия на снижение монополизированности строительного комплекса, усиление влияния потребителей жилья на производителей, которые используются далеко не в полной мере. В частности, очень мало используется механизм субсидий на приобретение жилья для очередников, которые давали бы возможность им самостоятельно выбирать жилье на рынке.

Провозглашаемая сегодня в Москве Программа ипотечного жилищного кредитования напрямую связана с сохранением монопольной ренты городского строительного комплекса, поскольку именно за счет нее в конечном итоге планируется косвенно субсидировать процентные ставки по ипотечным кредитам, устанавливаемые ниже рыночных (10% в свободно конвертируемой валюте при рыночной ставке 18-20%).

Долгосрочное ипотечное жилищное кредитование, в первую очередь, должно быть направлено на повышение доступности жилья для граждан, а не на решение проблем строительного комплекса. Гражданин должен иметь свободный выбор жилья (не только на первичном, но и на вторичном рынке), банка, риэлторской компании (в Москве сохранился принцип "уполномоченности"). Помощь в приобретении жилья более эффективно оказывать в форме предоставления из бюджета безвозмездных субсидий на оплату первого взноса, а не в субсидировании процентной ставки за счет монопольно завышенной цены жилья или бюджета.

2. МЕРЫ ПО РЕШЕНИЮ ПРОБЛЕМЫ.

Новая стратегия содействия москвичам в улучшении жилищных условий должна строиться на оптимальном сочетании методов прямого содействия и создания благоприятных условий для формирования эффективных кредитно-финансовых схем приобретения жилья, которые вовлекали бы собственные ресурсы значительной категории граждан, а также кредитные ресурсы банков. Среди форм и методов прямого содействия принципиально важно найти оптимальное сочетание между сохранением предоставления жилья на условиях социального найма и расширением института субсидий на приобретение жилья, а также коммерческого найма муниципального жилья для очередников.

Косвенное содействие должно быть в первую очередь направлено на создание благоприятных условий для развития системы ипотечного кредитования.

Жилищная политика должна давать москвичам возможность выбирать между различными формами содействия, одновременно должны быть созданы достаточные стимулы к тому, чтобы обеспеченные слои населения не претендовали на получение социального жилья.

Новая стратегия решения жилищной проблемы москвичей должна строиться на совершенно новых принципах - сочетании системы ипотечного кредитования для всех граждан с достаточным уровнем доходов на цели приобретения жилья как наиболее адекватной условиям рыночной экономики и системы субсидирования первоначального взноса для приобретения жилья частью очередников в зависимости от их доходов и времени ожидания в очереди.

Для решения данных задач предлагается реализовать следующие меры:

• Создать организационно-экономические условия для снижения стоимости жилья, построенного за счет городского бюджета. Имеются в виду следующие мероприятия:
  • организация на конкурсной основе системы реализации риэлторскими фирмами вновь построенного жилья;
  • организация конкурсной системы отбора поставщиков стройматериалов и строительных организаций для жилищного строительства, финансируемого городом;
  • рационализация системы ценообразования на жилье, построенное в рамках городского заказа.
• Принять безотлагательные меры против нарастающей сегрегации жилищного рынка. В первую очередь, необходимо изменить соотношение между бюджетными средствами, направленными на строительство нового муниципального жилья для бесплатного предоставления очередникам и на безвозмездные субсидии на приобретение жилья, увеличив долю последних. При этом следует:
  • распространить возможность использования очередниками субсидий на приобретение жилья на вторичном рынке, что позволит ослабить тенденции сегрегации районов города на относительно "богатые" и "бедные";
  • развивать институт коммерческого найма муниципального жилья для очередников, реализовать комплекс иных мероприятий, направленных на снижение разрыва между уровнем цен в секторе муниципального арендного жилья и в секторе частного арендного жилья.
• Сформировать нормативно-правовую базу Москвы, обеспечивающую благоприятные условия для развития ипотечного кредитования. Для этого принять ряд документов, нацеленных на решение следующих проблем:
  • совершенствование порядка регистрации сделок с недвижимым имуществом;
  • установление порядка участия органов опеки и попечительства при ипотечном кредитовании;
  • установление порядка использования резервного фонда жилья.
• Осуществить работу по подготовке коммерческих банков к деятельности на рынке ипотечного кредитования. Эта работа должна вестись по следующим направлениям:
  • разработка и внедрение в банковскую практику единых стандартов и процедур ипотечного кредитования;
  • разработка порядка отбора участников рынка ипотечного кредитования;
  • отработка механизма взаимодействия всех субъектов ипотечного рынка (банки, институт вторичного рынка ипотечных кредитов, страховые и риэлторские компании, оценщики);
  • привлечение средств частных инвесторов в сферу ипотечного жилищного кредитования.

ГЛАВА VI. Развитие города: свободная городская среда вместо "тоталитарного" ландшафта.

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРОБЛЕМЫ.

Физический ландшафт города испытывает на себе колоссальное давление со стороны рынка. Структура управления землепользованием в Москве должна эффективно реагировать на изменения запросов рынка, например на увеличение доли третичного сектора в городской экономике, а следовательно, конторских площадей. Важнейший вопрос - трансформация территориальной структуры города из моно- в полицентрическую. Москва, где эти проблемы предполагают высокую долю административных решений в силу неразвитости экономических механизмов, медленнее других приспосабливается к требованиям времени и проигрывает в конкурентной борьбе с другими мировыми столицами.

Консерватизм территориальной структуры Москвы не соответствует динамике происходящих экономических преобразований. В значительной мере это связано с практическим отсутствием частной собственности на землю, а вместе с нею и отсутствием рынка земли в городе, механизмов выкупа земельных участков под предприятиями и другими объектами, бесплатной передачи в собственность домовладельцам в кондоминиумах, предоставления земли в собственность застройщиков (или, по крайней мере, наделение их реальными, устойчивыми и полноценными правами аренды).

Промышленный пояс, отделяющий центральную часть Москвы от спальных районов города, буквально закупоривает устаревшую территориальную структуру. В условиях отсутствия частной собственности на землю предприятия не имеют возможности избавиться от неэффективно используемых земельных участков. Отсутствие прозрачных прав на землю сдерживает приход потенциальных инвесторов. Так называемый московский "строительный бум" не выдерживает сравнения с темпами строительства в Бангкоке, Шанхае, где в среднем в 1 день строители сдают в эксплуатацию по 1-2 небоскреба, и во многих других городах развивающихся стран, по размерам сопоставимых с Москвой.

Новое строительство в Москве не может создать свою городскую среду, но при этом нарушает среду устоявшуюся, привычное общественное пространство, которым могут пользоваться жители города. Огражденные здания и непроницаемые первые этажи офисных помещений создают препятствия для живого взаимодействия в городской среде.

2. МЕРЫ ПО РЕШЕНИЮ ПРОБЛЕМЫ.

Признание земли в качестве одного из важнейших активов предприятий и организаций позволит создать динамичную территориальную структуру города, способную реагировать на изменения рыночной среды.

Четкие планировочные приоритеты развития общественного пространства в городе позволят раскрыть производительный потенциал земли, создать условия для реструктуризации убыточных и устаревших производств.

Для реализации этих задач требуются следующие меры:

• подготовка и принятие основополагающего Закона г. Москвы "О земле", комплексно регулирующего на его территории земельные отношения, включая право собственности на землю;
• разработка и принятие нормативно-правового акта, комплексно регулирующего взаимоотношения органов власти и собственников объектов недвижимости по поводу выкупа последними земельных участков;
• разработка конкретных планов действий и эффективной методики повседневной работы с предприятиями - потенциальными покупателями расположенных под ними земельных участков;
• разработка методики определения выкупной цены земельных участков с учетом различий в рыночной стоимости земли в различных районах города;
• разработка новой планировочной концепции Москвы с участием представителей населения, федеральной власти, Московской области, где особое внимание обращено на планировочные решения территориальной структуры именно общественного пространства в городе;
• пересмотр правового статуса Генерального плана Москвы; это не позволит Генеральному плану заменить собой правовое зонирование территории, но при этом сохранит его роль как концепции территориальной организации общественного пространства в городе;
• признание Генерального плана в качестве индикативной концепции, а не регулятивного документа, что снимает противоречие с Градостроительным кодексом Российской Федерации.

ГЛАВА VII. Общеизвестаня система провавого регулирования землепольщования и застройки вместо бюрократической системы согласований.

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРОБЛЕМЫ.

Сложившаяся в Москве система управления, в том числе в сфере землепользования и застройки, такова, что достижение поставленной цели в значительной степени сопряжено с административным давлением, а это может происходить только при наращивании структур и штатов управленческо-бюрократического аппарата. Проблема имеет характер "порочного круга": разрастающийся аппарат начинает все более "работать на себя" и закрепляет свою главенствующую позицию (в том числе путем производства ведомственных актов, инструкций и прочее), рыночные механизмы блокируются, идет отчуждение независимых субъектов экономической деятельности. Отчуждение активных и независимых участников рынка, инвесторов неизбежно приводит к тому, что цель, реализуемая неадекватными методами, оборачивается противоположным результатом.

Одним из главных инструментов такой политики служит бюрократическое регулирование доступа к ключевым городским ресурсам, таким как земля и недвижимость. Практикуемая в Москве система градорегулирования значительно и в худшую сторону отличается от общепринятых международных норм.

• Свободная "частная инициатива" инвесторов-застройщиков вытесняется и замещается монопольной инициативой администрации, которая однозначно предписывает, когда, где, что и как строить. В городе также установлена жесткая административно-государственная монополия на проектирование.
• Московская модель зонирования фактически не воздействует на упрощение порядка принятия решений о землепользовании и застройке. Система зонирования, принятая в Москве, не выполняет свою прямую задачу: она не может предоставить инвесторам значимую в правовом отношении информацию относительно конкретных видов разрешенного использования участков земли в конкретных районах города. По сути, это псевдозонирование, которое используется для того, чтобы оправдывать, закреплять и делать необходимым существование многосложной, специально созданной административно-бюрократической "машины" по разработке исходно-разрешительной документации. Такая система затрудняет приток в город независимых от московской власти частных инвестиций, но в то же время требует от инвесторов значительных дополнительных затрат.

В городе отсутствует система единой регистрации прав на недвижимость. Институциональной инфраструктуры для такой регистрации недостаточно, а сам процесс регистрации сильно заблокирован.

Особую негативную роль в создании благоприятного инвестиционного климата в Москве играет отсутствие частной собственности на землю, а также слабая роль земельных аукционов и конкурсов как механизма доступа инвесторов к земельному рынку, непрозрачный механизм доступа к системе инженерно-коммунальной инфраструктуры.

В Москве сохраняются и законодательно закрепляются в незыблемом виде рудименты социалистического (нерыночного) градостроительства. Фактически заблокирован переход к градорегулированию как методу косвенного инициирования притока частных инвестиций и активизации строительной деятельности посредством создания правовой среды, присущей рыночной экономике. Риски, на которые идет администрация города, эксплуатируя нерыночную административную систему градостроительства, не могут бесконечно покрываться демонстративными архитектурными проектами. Практикуемая система неизбежно будет тормозить развитие города, она объективно не сможет вывести Москву на уровень привлекательных в инвестиционном отношении городов мира.

2. МЕРЫ ПО РЕШЕНИЮ ПРОБЛЕМЫ.

Предлагаемые меры исходят из представления о том, что бюрократическое регулирование доступа к таким ключевым ресурсам города, как земля и недвижимость, административная система градостроительства социалистического типа, неэффективно построенная организация регистрации прав на недвижимость должны быть перестроены в соответствии с требованиями развивающего в Москве рынка недвижимости и отвечать запросам его субъектов. В этой связи в рамках настоящей программы предлагаются следующие меры:

• подготовка и принятие Закона "О правовом зонировании, составе, порядке подготовки и принятия "Правил застройки и землепользования в г. Москве"", который должен упразднить ныне действующий закон "О градостроительном зонировании территории г. Москвы" и заложить основы для системы градорегулирования, ориентированной на поддержку и развитие рыночных отношений;
• подготовка и принятие "Правил застройки и землепользования в г. Москве", основанных на принципах правового зонирования;
• разведение процедур прямой передачи прав на земельный участок по договору с застройщиком, с одной стороны, и их выставлением на земельные торги, с другой стороны, в том числе необходимо подготовить список земельных участков, которые могут быть переданы под застройку исключительно через конкурентные процедуры, и опубликовать перечень участков, которые будут выставлены на торги в течение текущего года в средствах массовой информации;
• активизация проведения земельных торгов, которая позволит развить институт частных застройщиков, развить конкуренцию в сфере строительства и девелоперской деятельности;
• предоставление по итогам земельных торгов права собственности на земельные участки или права долгосрочной аренды;
• развитие применяющихся в городе договоров долгосрочной аренды в целях разумного баланса интересов застройщиков и города, в частности, необходимо предусматривать в них фиксированные условия и схемы изменения арендных ставок на весь период договора аренды;
• изменение порядка и процедур регистрации прав на недвижимое имущество в Москве с целью создания для участников рынка более приемлемых сроков регистрации прав и сокращения накладных официальных и неофициальных расходов, связанных с этим процессом, увеличения открытости регистрационной системы и приближения ее к нуждам клиентов.

ГЛАВА VIII. От централизации государственной власти к общественному и местному самоуправлению.

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРОБЛЕМЫ.

Специфика Москвы, которая одновременно является и городом, и субъектом Российской Федерации, требует поиска новых форм реализации целей и задач местного самоуправления. Московское правительство осознанно препятствовало развитию системы местного самоуправления еще в момент принятия Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", понимая, что реализация данного закона в полной мере может привести к раздроблению единой городской среды.

Действительно, вопросы местного значения, перечисленные в законе, дают, например, возможность переходу под контроль органов местного самоуправления (округов или префектур) тарифной политики в сфере жилищно-коммунальных услуг, что практически невозможно и концептуально неправильно в условиях единых инженерных сетей в городе, обслуживающих крупные предприятия тепло- и водоснабжения. Пропорция в разделении расходных полномочий между субъектом Российской Федерации и местным уровнем в Москве, по всей видимости, найдена правильно и резко отличается от среднего значения по стране. Администрации районов в Москве через спущенные им сверху сметы контролируют лишь 21,9% всего объема расходов городского бюджета (Распоряжение мэра Москвы от 22 марта 1999 г. № 233-РМ "О распределении бюджетных показателей, утвержденных Законом г. Москвы от 24 февраля 1999 г. № 6 "О бюджете г. Москвы на 1999 г."). В среднем по России доля органов местного самоуправления в консолидированном бюджете субъекта Российской Федерации значительно выше и достигает 50%.

Вместе с тем аргумент о принципиальной невозможности местного самоуправления в сложной и взаимосвязанной городской среде не находит подтверждения в мировой практике. В городе Нью-Йорке, например, действует несколько тысяч органов местного самоуправления, так называемых "коммьюнитиес", школьных округов и т.п.; каждый из них располагает своим бюджетом и четко определенной автономией в решении конкретных вопросов местного значения.

Таким образом, выход из сложившегося противоречия может состоять в развитии системы местного самоуправления, основанной на "урезанном" перечне вопросов местного значения. Органы местного самоуправления на уровне муниципальных районов могли бы заниматься вопросами благоустройства территорий, организацией локальных транспортных маршрутов и т.п. Тарифная политика, комплексное социально-экономическое развитие территории и ряд других вопросов должны перейти к государственным органам управления на уровень субъекта Российской Федерации. Данная возможность должна найти свое законодательное подтверждение.

Московские власти пошли по иному пути. Правильно уловив противоречие между полномочиями органов местного самоуправления и единством городской среды, они, тем не менее, создали "декоративное" местное самоуправление, и фактически свели на нет реальные институты местного самоуправления. В Москве отношения между уровнем субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления построены по иерархическому принципу. Система этих взаимоотношений нарочито усложнена и допускает слишком много различных вариантов сосуществования на тот или иной удобный случай. Главное удобство такой позиции состоит в возможности использовать статус органа местного самоуправления в отсутствии реального самоуправления. По сути, это не что иное, как дискредитация местного самоуправления.

Не используются в Москве и ресурсы территориального общественного самоуправления. В условиях сложившейся централизованной структуры управления городом вплоть до уровня муниципального района общественное самоуправление могло бы особенно активно развиваться на уровне многоквартирных жилых домов и кварталов. Вместе с тем именно в Москве процесс развития общественного самоуправления на уровне товариществ собственников жилья (ТСЖ) сталкивается с серьезными бюрократическими и финансовыми сложностями.

За подчиненным положением органов территориального общественного самоуправления стоят вполне ощутимые моральные и материальные потери: сковывается развитие гражданского общества, снижается эффективность управления муниципальной собственностью.

2. МЕРЫ ПО РЕШЕНИЮ ПРОБЛЕМЫ.

Сложившаяся система территориальной организации государственной власти в Москве, по сути дела, противоречит основным принципам организации местного самоуправления, гарантированным Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством. Учитывая роль Москвы как столицы Российской Федерации, тот демонстрационный эффект, который столица оказывает на другие регионы страны, необходимо восстановить в городе систему местного и общественного самоуправления. Среди мер, стоящих на повестке дня, следующие представляются наиболее важными:

• Обеспечить с учетом специфики Москвы законодательную возможность реализации Закона Российской Федерации "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" посредством создания в Москве органов местного самоуправления с ограниченным кругом вопросов местного значения.
• Устранить двойной статус городских органов власти как органов государственной власти субъекта Российской Федерации и как органа местного самоуправления.
• Создать консолидированную систему имущественной, бюджетной и долговой отчетности в рамках сводного баланса бюджета города с включением в него фондов финансовых резервов округов и префектур Москвы и других источников доходов местных органов власти в Москве.
• Обеспечить реализацию Закона Российской Федерации "О товариществах собственников жилья" в части передачи земельных участков в собственность домовладельцев в кондоминиумах.
• Разработать принципы формирования и регистрации земельно-имущественных комплексов для последующей передачи их в управление товариществ собственников жилья.
• Упростить и удешевить процедуры регистрации ТСЖ и формирования кондоминиумов.
• Обеспечить организацию прямых финансовых потоков бюджетных дотаций на содержание и обслуживание жилищного фонда товариществам собственников жилья.

Целевые программы

Бюджет, долги, инвестиции и финансовые активы

Цель программы: реформа системы управления финансовыми активами города с целью достижения наибольшего эффекта от их использования для московских налогоплательщиков и повышение инвестиционной привлекательности города за счет создания более действенной системы управления бюджетом, формирования новой инвестиционной политики и рационального управления долгом.

НАПРАВЛЕНИЕ 1. БЮДЖЕТ И ВНЕБЮДЖЕТНЫЕ ФОНДЫ

Цель направления: создание новой системы управления московским бюджетом, которая позволит использовать средства налогоплательщиков города с максимальным эффектом.

Задача 1. Улучшение контроля и управляемости бюджетными потоками в г. Москве

 

Используемая правительством Москвы система распределения бюджетных средств недостаточно эффективна. Основой действующей на сегодня системы является перечисление средств бюджета города в коммерческие банки на счета распорядителей средств (комитеты, департаменты правительства Москвы), с которых осуществляется финансирование бюджетных учреждений и расчеты с контрагентами за выполненные работы и оказанные услуги. Использование подобной схемы прохождения бюджетных средств приводит к нерационально большим остаткам на счетах распорядителей кредитов, что, в свою очередь, сковывает значительные средства.

Во внебюджетные фонды г. Москвы зачисляются бюджетные средства, что противоречит московскому и федеральному законодательству. Налоги и иные платежи, предназначенные в соответствии с действующим законодательством к зачислению в бюджет не могут быть источниками формирования внебюджетных фондов. В то же время во внебюджетные фонды всех уровней власти Москвы зачисляются бюджетные поступления. Они составляют около 40% объема доходов Фондов финансовых ресурсов округов и районов и порядка 48% доходов валютного фонда (1998). Суммарный объем налоговых доходов, которые зачисляются в эти фонды, достигает 2,9 млрд руб. (7,3% текущих доходов расширенного бюджета).

Мероприятие 1.1. Переход на казначейскую систему исполнения бюджета.

Мероприятие 1.2. Переход на интервальную систему погашения обязательств бюджета.

Мероприятие 1.3. Консолидация бюджетных доходов, зачисляемых во внебюджетные фонды, в бюджете города.

НАПРАВЛЕНИЕ 2. ДОЛГОВАЯ ПОЛИТИКА

Цель направления: устранение недостатков, присущих существующей долговой политике Москвы, и обеспечение контроля над деятельностью правительства Москвы в этой сфере.

Задача. 2. Обеспечение открытости информации о бюджете и долге города

 

Согласно Конституции Российской Федерации жители Москвы имеют право на полную информацию о состоянии финансовых ресурсов города и проводимой правительством Москвы бюджетной и долговой политике. Однако на практике этого не происходит. Несмотря на то, что в Москве существует Единый реестр долговых обязательств г. Москвы, в котором должны регистрироваться все долговые обязательства органов власти города, информация об этих долгах закрыта.

Мероприятие 2.1. Создание перечня регулярно публикуемых индикаторов финансового состояния бюджета города.

Мероприятие 2.2. Разработка механизма подготовки и регулярного опубликования информации о бюджете и долге города.

Мероприятие 2.3. Создание механизма взаимодействия с налогоплательщиками.

Задача 3. Совершенствование механизма учета долга

 

Правительство Москвы проводит политику искусственного занижения размеров своего долга, не включая в состав собственного долга отдельные виды заимствований и расходы на их обслуживание. Значительные объемы заимствований осуществляются непосредственно внебюджетными фондами или под их гарантию, эти средства также оказываются под контролем правительства Москвы, но в состав полного долга не входят.

Мероприятие 3.1. Провести работу по учету совокупного долга всех подразделений правительства Москвы, включая долги внебюджетных фондов, поручительства и кредиторскую задолженность.

НАПРАВЛЕНИЕ 3. ИНВЕСТИЦИИ И ФИНАНСОВЫЕ АКТИВЫ

Цель направления: достижение максимального эффекта для жителей города от реализации инвестиционной программы Москвы и использования финансовых активов.

Задача 4. Повышение эффективности инвестиционной политики правительства Москвы

 

Деятельность Комитета муниципальных займов и развития фондового рынка по реализации инвестиционной программы правительства Москвы неэффективна, что приводит к дополнительной нагрузке на бюджет города и мешает осуществлению ряда городских программ.

Мероприятие 4.1. Создание эффективной системы привлечения, использования и обслуживания инвестиционных заимствований.

Мероприятие 4.2. Отказ от инвестирования бюджетных средств (предоставления бюджетных гарантий) в рискованные проекты.

Жилищно-коммунальное хозяйство

Цель программы: повысить надежность предоставления и снизить реальную стоимость жилищно-коммунальных услуг путем формирования рыночной системы хозяйствования в жилищно-коммунальном комплексе города, которая включает как развитие конкурентных отношений, так и эффективное регулирование естественных локальных монополий, а также максимальное развитие частной инициативы собственников жилищного фонда.

НАПРАВЛЕНИЕ 1. ФИНАНСИРОВАНИЕ ЖИЛИЩНО- КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА

Цель направления: поэтапный переход от бюджетного дотирования жилищно-коммунального хозяйства к оплате населением в полном объеме жилищно-коммунальных услуг с обязательным обеспечением адресной социальной защиты малообеспеченных семей.

Задача 1.1. Увеличение внебюджетной доли финансирования стоимости жилищно-коммунальных услуг

Для стимулирования развития конкуренции, которая в перспективе должна привести к снижению стоимости жилищно-коммунальных услуг, необходимо увеличивать долю внебюджетного финансирования прежде всего в конкурентных, а не в монопольных сферах. Дифференциацию оплаты жилья в зависимости от качества и местоположения целесообразно осуществлять путем введения дифференцированных ставок платы за наем с обязательным введением адресных субсидий малообеспеченным семьям.

Мероприятие 1.1.1. Вывести на полную оплату населением стоимости тех услуг, которые предоставляются на конкурсной основе, в первую очередь - текущего содержания и обслуживания жилищного фонда.

Мероприятие 1.1.2. В структуру платежей граждан ввести плату за капитальный ремонт и увеличить размер платы за наем, проведя более глубокую ее дифференциацию в зависимости от качества и местоположения жилья.

Мероприятие 1.1.3. Привести уровень оплаты жилищно-коммунальных услуг населением в Москве в соответствие с федеральными стандартами.

НАПРАВЛЕНИЕ 2. УПРАВЛЕНИЕ И ОБСЛУЖИВАНИЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО ЖИЛИЩНОГО ФОНДА

Цель направления: повысить качество предоставления населению жилищных услуг и снизить их стоимость путем развития конкурентной среды в сфере обслуживания и управления жилищного фонда.

Задача 2.1. Совершенствование порядка организации и проведения конкурсов на проведение подрядных работ

Хотя в соответствии с многочисленными постановлениями и распоряжениями правительства Москвы ДЕЗы обязаны проводить конкурсы, у них нет экономической заинтересованности в выборе наилучшего подрядчика, что, безусловно, снижает эффективность конкурсов и превращает их в формальную процедуру с заранее предопределенными результатами. В частности, из-за отсутствия информации о конкурсах (нередко потенциальные участники оповещаются лишь телефонным звонком) в них участвует весьма ограниченный круг подрядчиков. Тем самым создается весьма благоприятная почва для замены экономических методов управления административными.

Мероприятие 2.1.1. Обеспечить максимальную открытость процедуры доступа к участию в конкурсе на выполнение подрядных работ для всех заинтересованных подрядных организаций путем публикации полной информации о конкурсе в средствах массовой информации.

Мероприятие 2.1.2. Установить порядок определения платы и суммы задатка за участие в конкурсах подрядных работ.

Задача 2.2. Совершенствование договорных отношений жилищных организаций с подрядными организациями

Выполнение подрядчиками работ, предусмотренных в договоре, но не обеспеченных соответствующим финансированием, на практике приводит к подмене экономических методов управления административными и, как следствие, к возврату к старой командно-административной системе хозяйствования. Тем самым дискредитируется конкурсный принцип отбора подрядчиков как инструмент снижения стоимости и повышения качества жилищно-коммунальных услуг. Неплатежи создают почву для произвола руководителей ДЕЗов при распределении полученных финансовых средств между подрядными организациями. Нет никакой гарантии, что деньги получит именно тот подрядчик, который выполнил работы более качественно и в срок. К тому же механизм экономических санкций, предусмотренный в договоре, теряет всякий смысл, так как размер штрафов несопоставим с величиной уже существующей дебиторской задолженности.

Мероприятие 2.2.1. Дирекциям единого заказчика заключать договоры с подрядными организациями – победителями конкурса только на те объемы работ, которые обеспечены финансированием.

Мероприятие 2.2.2. Увязать вопросы экономического стимулирования Дирекций единого заказчика с результатами проведения конкурсов на выполнение подрядных работ.

Задача 2.3. Формирование конкурентных отношений в сфере управления жилищным фондом

Развитие конкуренции в сфере управления жилищным фондом обеспечивает собственнику свободу выбора управляющих компаний и снижает монопольно высокие издержки на оказание услуг в сфере управления жилищным фондом. Необходимыми предпосылками развития конкуренции в управлении жильем являются создание юридической базы взаимодействия между собственником жилья и управляющими компаниями, привлечение частных компаний в сферу управления жильем, а также отработка механизма проведения конкурсов на управление.

Мероприятие 2.3.1. Подготовить и утвердить договор на управление муниципальным жилищным фондом.

Мероприятие 2.3.2. Разработать и представить на утверждение Договор о передаче жилищного фонда в управление частным компаниям.

Мероприятие 2.3.3. Разработать и утвердить порядок осуществления контроля за работой управляющей компании — победителя конкурса (включая систему критериев оценки качества ее работы).

Мероприятие 2.3.4. Разработать комплекс первоочередных мер по обеспечению начала работы частной компании по управлению жилищным фондом.

Мероприятие 2.3.5. Провести конкурсы на управление муниципальным жилищным фондом в двух административных округах г. Москвы.

Мероприятие 2.3.6. Обеспечить заключение договора на управление жилищным фондом с победителями конкурса.

НАПРАВЛЕНИЕ 3. ТОВАРИЩЕСТВА СОБСТВЕННИКОВ ЖИЛЬЯ

Цель направления: развитие товариществ собственников жилья для реализации прав собственников в кондоминиуме по эффективному управлению общим имуществом.

Задача 3.1. Разработать систему формирования и регистрации земельно-имущественных комплексов для последующей передачи их в управление товариществам собственников жилья

Установленный Постановлением правительства Москвы от 14.01.97 г. № 16 механизм перехода на самоуправление предполагает необходимость первоначальной регистрации товарищества собственников жилья как юридического лица, и только после этого данное товарищество должно осуществить мероприятия по оформлению и закреплению (регистрации) кондоминиума. Если указанная схема эффективна в случае домов-новостроек, где застройщик в соответствии с федеральным законом обязан организовать товарищество и зарегистрировать кондоминиум до реализации квартир будущим домовладельцам, то в отношении бывших муниципальных домов она неэффективна. Оказавшись сразу перед лицом тяжелых организационных, временных и финансовых затрат по регистрации кондоминиума, члены товарищества теряют веру в возможность организации эффективного самоуправления. Решению этой проблемы помогут создание юридической базы регистрации кондоминиумов и централизованная организация работ по инвентаризации жилищного фонда и установлению границ земельных участков кондоминиумов.

Мероприятие 3.1.1. Разработать порядок и процедуры регистрации кондоминиумов как имущественно-земельных комплексов, включая регистрацию частей кондоминиума, находящихся в собственности города.

Мероприятие 3.1.2. Централизованно проводить работы по инвентаризации жилищного фонда и установлению границ земельных участков кондоминиумов по заявкам префектур для создания ТСЖ.

Задача 3.2. Упростить и удешевить процедуры регистрации ТСЖ и формирования кондоминиумов

Процедуры формирования кондоминиумов и создания ТСЖ, которые описаны в действующем федеральном законодательстве как заявительные, в Москве носят сугубо разрешительный характер. Сферы ответственности и компетенции рассредоточены между различными органами управления городом (Московская регистрационная палата, Департамент государственного и муниципального имущества г. Москвы, Департамент муниципального жилья и жилищной политики г. Москвы, Московский городской комитет по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, Москомархитектура, Москомзем, МосгорБТИ, префектуры и т.д.). Это приводит к бюрократизации, усложнению и удорожанию процедуры формирования кондоминиумов и регистрации ТСЖ. Чтобы способствовать процессу становления ТСЖ, необходимо упростить и удешевить эту процедуру.

Мероприятие 3.2.1. Освободить ТСЖ от платежей городским службам, участвующим в процессе оформления документов и регистрации ТСЖ и кондоминиума.

Задача 3.3. Обеспечить реализацию Федерального Закона РФ “О товариществах собственников жилья” в части передачи земельных участков в собственность домовладельцев в кондоминиумах

В настоящее время 85% товарищества собственников жилья в Москве не имеют в пользовании земельных участков и должны оформлять договоры аренды занимаемого земельного участка. Такой подход способствует сохранению всевластия административного аппарата, экономического давления чиновников на жильцов кондоминиума и никак не может удовлетворять интересы товариществ, поскольку договоры аренды и пользования не предусматривают для них возможности зарабатывать на экономическом использовании земельных участков, например, через субаренду. К тому же, существующий подход противоречит федеральному закону “О товариществах собственников жилья”. Для реализации закона в части передачи земельных участков в собственность необходимо разработать соответствующую нормативную и методическую базу.

Мероприятие 3.3.1. Создать нормативно-методическую базу для передачи земельных участков в собственность домовладельцев в кондоминиуме.

Мероприятие 3.3.2. Разработать и представить для утверждения в Московскую Городскую Думу методику расчета нормативных размеров земельных участков в кондоминиумах.

Задача 3.4. Обеспечить организацию прямых финансовых потоков бюджетных дотаций на содержание и обслуживание жилищного фонда товариществам собственников жилья

При отсутствии возможностей получения доходов от использования общего имущества важным источником финансирования жилищного фонда для товариществ остаются бюджетные дотации. Однако вопросы, связанные с порядком предоставления ТСЖ бюджетного финансирования, в Москве недостаточно проработаны. В результате московские ТСЖ не получают положенных им бюджетных средств, что препятствует созданию экономических условий для успешной работы товариществ. Поскольку товарищества в отличие от муниципальных предприятий не имеют возможности решить проблему бюджетного недофинансирования путем проведения взаимозачетов, необходимо обеспечить ежемесячное перечисление бюджетных средств на расчетные счета товариществ.

Мероприятие 3.4.1. Создать новую нормативно-методическую основу финансирования товариществ собственников жилья и разработать механизм ее реализации.

НАПРАВЛЕНИЕ 4. ТАРИФНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ КОММУНАЛЬНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ

Цель направления: создание системы тарифного регулирования, позволяющей находить и поддерживать баланс интересов производителей, муниципалитета, потребителей и инвесторов, а также способствующей снижению инвестиционного риска; разработка механизмов привлечения инвестиций на предприятия ЖКХ.

Задача 4.1. Разработка системы тарифного регулирования, учитывающей интересы всех заинтересованных сторон и минимизирующей риски инвестора

Система регулирования тарифов на коммунальные услуги должна учитывать интересы производителей, потребителей, потенциальных инвесторов, а также возможности городского бюджета. Как следствие, процедура и методика установления тарифов должны быть прозрачными и понятными для всех заинтересованных сторон, что должно быть отражено в соответствующих документах. В целях снижения инвестиционного риска, усиления экономической проработки решений об установлении тарифов и снижения роли субъективных политических факторов целесообразно выделение регулирующего органа (Региональной энергетической комиссии) в отдельный независимый орган. Кроме этого, для обеспечения гласности и публичности процедуры установления тарифов представляется целесообразным создать Общественный наблюдательный совет при регулирующем органе.

Для увеличения инвестиционной привлекательности коммунальных предприятий необходимо прежде всего повысить их информационную прозрачность путем создания системы мониторинга и проведения независимой экспертизы их финансово-хозяйственной деятельности. Мониторинг и экспертиза помогут также отслеживать целевое использование средств, выделяемых коммунальным предприятиям из бюджета города.

Мероприятие 4.1.1. Определить цели тарифной политики и привести методику установления тарифов в соответствие с установленными целями.

Мероприятие 4.1.2. Пересмотреть положение о регулирующем органе, выделив РЭК в отдельную структуру, не зависящую от исполнительной власти, и создать Общественный наблюдательный совет при РЭК.

Мероприятие 4.1.3. Реформировать систему предоставления льгот юридическим лицам по тарифам на услуги тепло- и водоснабжения.

Мероприятие 4.1.4. Разработать и внедрить систему мониторинга за деятельностью коммунальных предприятий.

Задача 4.2. Разработка схем привлечения инвестиций в предприятия ЖКХ, минимизирующих риски инвестирования

В настоящее время приток внебюджетных средств в предприятия городской инфраструктуры является крайне незначительным. Помимо несовершенства систем тарифного регулирования и мониторинга деятельности коммунальных предприятий, проблема состоит еще и в том, что собственник имущества коммунальных предприятий не в состоянии предоставить достаточные гарантии возврата инвестиций ввиду большой долговой нагрузки на бюджет. Выход видится в том, чтобы разработать такие механизмы финансирования, которые позволяли бы давать достаточные гарантии возврата инвестиций со стороны самих коммунальных предприятий. В частности, могут быть использованы такие механизмы, как структурированное финансирование и делегированное управление объектами коммунального хозяйства.

Мероприятие 4.2.1. Разработать схемы привлечения инвестиций, позволяющие предоставлять инвестору гарантии возврата вложенных средств методами структурированного финансирования (секьюритизация денежных потоков коммунальных предприятий).

Мероприятие 4.2.2. Разработать схемы привлечения инвестиций в коммунальные предприятия на основе механизма делегированного управления.

Городской пассажирский транспорт

Цель программы: формирование эффективно функционирующего городского пассажирского транспортного комплекса Москвы, предоставляющего при минимальном уровне бюджетного финансирования качественные услуги по транспортному обслуживанию населения при обеспечении надежности и безопасности пассажирских перевозок.

Для достижения поставленной цели необходимо:

• повысить эффективность эксплуатационной деятельности предприятий городского пассажирского транспорта;
• повысить обоснованность предоставления бюджетных дотаций городскому пассажирскому транспортному комплексу;
• совершенствовать систему социальной защиты малоимущих граждан, в частности путем корректировки существующих принципов предоставления льгот по оплате проезда на городском пассажирском транспорте;
• предоставить равные возможности по доступу на рынок транспортных услуг пассажирских перевозчиков всех форм собственности;
• обеспечить создание рынка и формирование конкурентных отношений в области пассажирского транспортного обслуживания.

Задача 1. Обеспечение более высокого уровня сбора доходов от пассажирских перевозок

Решение задачи связано с необходимостью повышения эффективности эксплуатационной деятельности городского пассажирского транспорта за счет увеличения доходов транспортных предприятий от пассажирских перевозок.

Мероприятие 1.1. Повышение стоимости месячных проездных документов в наземном городском пассажирском транспорте.

Мероприятие 1.2. Введение на каждой единице подвижного состава городского пассажирского транспорта кондукторов для сбора платы за проезд и изменение традиционных принципов определения заработной платы кондукторов ГПТ.

Задача 2. Снижение выпадающих доходов транспортных предприятий от предоставления права бесплатного проезда пассажирам, относящимся к льготным категориям

Решение задачи связано с необходимостью упорядочения процедуры предоставления права бесплатного проезда на ГПТ, что позволит повысить обоснованность их предоставления и в итоге снизить убытки транспортных предприятий от перевозок льготных категорий пассажиров. Данную задачу необходимо решать в тесной координации с органами власти Московской области, в частности, посредством создания единого транспортного округа Москвы и Московской области.

Мероприятие 2.1. Проведение мониторинга пассажиропотоков на ГПТ Москвы с целью оценки их структуры.

Мероприятие 2.2. Введение ежедневного режима льготного проезда на транспорте продолжительностью в несколько часов для всех пассажиров ГПТ Москвы.

Мероприятие 2.3. Введение для проезда на городском пассажирском транспорте специальной транспортной карты для пенсионеров города Москвы и Московской области.

Мероприятие 2.4. Определение жителей, относящихся к малообеспеченным слоям населения, нуждающихся в предоставлении дополнительной защиты при оплате поездок на ГПТ.

Мероприятие 2.5. Реализация механизма адресной социальной защиты населения на транспорте.

Задача 3. Повышение обоснованности выделения бюджетных средств на городской пассажирский транспорт

Выполнение этой задачи связано с необходимостью снижения размера бюджетных дотаций за счет повышения обоснованности их выделения. Для этого необходимо изменить существующую практику дотационной поддержки предприятий ГПТ Москвы, при которой бюджетные средства выделяются на покрытие убытков как таковых, в том числе и от неэффективной работы руководства предприятий. Итогом выполнения задачи будет предоставление бюджетных средств в реально обоснованных размерах только на компенсацию выпадающих доходов транспортных предприятий.

Конечная цель мероприятий — обеспечить предоставление реально необходимых дотаций.

Мероприятие 3.1. Проведение мониторинга реального количества поездок, совершенных льготными категориями пассажиров.

Мероприятие 3.2. Изменение методики определения необходимых размеров бюджетного финансирования предприятий городского пассажирского транспорта.

Задача 4. Совершенствование условий привлечения владельцев частного автотранспорта к выполнению городских и пригородных пассажирских перевозок

Решение задачи связано с необходимостью обеспечить равные условия работы на маршрутах городского пассажирского транспорта всех пассажирских перевозчиков независимо от формы собственности.

Мероприятие 4.1. Корректировка условий проведения конкурса на право работы на маршрутах ГПТ.

Земля и недвижимость

Цель программы: программа направлена на укрепление конституционных прав граждан и хозяйствующих субъектов на землю и недвижимость, защиту интересов инвесторов и иных участников рынка недвижимости в Москве, развитие рынка земли и иной недвижимости, на создание юридически единых объектов недвижимости, включающих земельный участок и расположенные на нем объекты недвижимости, на формирование эффективного механизма регулирования отношений в этой сфере и управления земельными ресурсами и объектами государственной и муниципальной недвижимости.

Создание рынка земли и недвижимости необходимо для активизации инвестиционной и деловой активности в г. Москве. Это обеспечит базу для финансирования деятельности застройщиков и предприятий через ипотечное кредитование, гарантии и стимулы для привлечения российских и иностранных инвестиций в сферу производства и услуг. Формирование рыночных отношений создает условия для рационального ценообразования в данной сфере, постепенного введения налогообложения недвижимости на базе её рыночной стоимости. Это позволит экономическими методами добиться эффективного использования земли и иной недвижимости, создать надёжный источник, обеспечивающий стабильные поступления доходов в городской бюджет.

НАПРАВЛЕНИЕ 1. РАЗВИТИЕ РЫНКА ЗЕМЛИ

Цель направления: разработка комплекса взаимосвязанных правовых, организационных, финансовых и иных мер, позволяющих создать эффективный механизм регулирования земельных отношений и управления земельными ресурсами в г. Москве.

Задача 1.1. Разработка и принятие Закона г. Москвы "О земле"

Закон должен комплексно регулировать на территории города земельные отношения, обеспечивать реализацию конституционных прав собственников на землю, рациональное и эффективное использование земли каждым собственником. Закон должен устанавливать направления и ясные ориентиры развития земельного законодательства в г. Москве, как субъекте Российской Федерации.

Задача 1.2. Создание условий для приватизации (выкупа) земель приватизированными предприятиями, а также любыми иными организациями, в собственности которых находятся объекты недвижимости

1. Передача земли под строениями их собственникам фактически означает дооформление полноценных прав этих лиц на объекты недвижимости, завершение процесса приватизации; позволяет гарантировать права граждан и организаций на объекты, прекратив практику землепользования, при которой права администрации на землю позволяют ей ограничивать права формальных собственников строений по их эффективному владению, пользованию и распоряжению. Право собственности даст возможность предприятиям эффективно распоряжаться земельным участком, в сочетании с введением в городе градорегулирования на принципах правового зонирования обеспечит предприятиям действительную полноту хозяйственной свободы. Решение этой задачи предполагает, во-первых, принятие законодательного акта во исполнение Указов Президента Российской Федерации № 96 от 06.02.95 “О втором этапе приватизации в г. Москве” и № 485 от 16.05.97 “О гарантиях собственникам объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами” в части продажи объектов приватизации вместе с земельными участками, законодательного акта, определяющего порядок выкупа земельных участков под объектами недвижимости, и, во-вторых, разработку эффективной стратегии развития этого процесса и его мониторинга (анкетирование и др.).

Мероприятие 1.2.1. Разработка и принятие городской нормативно-правовой базы, регулирующей выкуп земельных участков собственниками объектов недвижимости, приватизированными предприятиями.

Мероприятие 1.2.2. Разработка конкретных планов действий и методики работы с потенциальными покупателями земельных участков под объектами недвижимости.

Задача 1.3. Повышение роли и эффективности конкурентных механизмов предоставления земельных участков под застройку

Активизация проведения торгов по продаже земельных участков в собственность позволит: обеспечить передачу участков эффективным собственникам, определить рыночную цену земли, развить институт частных застройщиков, развить конкуренцию в сфере строительства, обеспечить наиболее интересные планировочные решения. Для решения данной задачи потребуется нормативно-правовое закрепление критериев определения земельных участков, права на которые могут передаваться исключительно через конкурентные процедуры, продажа на торгах земельных участков не только в долгосрочную аренду, но и в собственность, совершенствование договоров аренды в целях разумного баланса интересов застройщиков и города, защита прав арендаторов в соответствующем законе г. Москвы.

Мероприятие 1.3.1. Принятие нормативно-правового акта по разведению процедур прямой административной передачи прав на земельный участок по договору с застройщиком и их выставления на земельные торги.

Мероприятие 1.3.2. Организация торгов по продаже земельных участков в собственность и совершенствование механизма проведения торгов по передаче прав долгосрочной аренды.

Мероприятие 1.3.3. Разработка и принятие проекта Закона г. Москвы “Об аренде земли, находящейся в собственности города Москвы”.

НАПРАВЛЕНИЕ 2. УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫМ И МУНИЦИПАЛЬНЫМ НЕДВИЖИМЫМ ИМУЩЕСТВОМ

Цель направления: предложить комплекс мероприятий, последовательная реализация которых позволит обеспечить повышение эффективности управления городской недвижимостью и принятие решений по ее наиболее эффективному использованию. Программой предлагаются два базовых критерия для определения эффективности в зависимости от двух различных целей: для недвижимости, предназначенной для выполнения социальных функций, – удовлетворение этих функций с минимизацией расходов; для недвижимости, предназначенной для коммерческих целей, – экономическая эффективность.

Задача 2.1. Создание нормативно-правовой базы по эффективному управлению городской недвижимостью

Отсутствие и значительное отставание в подготовке законов и нормативных актов г. Москвы, регулирующих вопросы управления городским имуществом, тормозит развитие рынка городской недвижимости (в том числе до сих пор не утверждена Концепция управления собственностью в г. Москве). Практическое отсутствие сформулированных и закрепленных в нормативно-правовой форме интересов города в сфере управления объектами недвижимости не дает возможности городским властям определить стратегические перспективы развития и дальнейшего использования имущественного потенциала города, направления повышения его эффективности. Отсутствует классификация как самих объектов городской недвижимости, так и видов управленческой деятельности. Это не позволяет четко формулировать цели по отношению к каждой группе объектов с точки зрения перспектив развития. Сложившаяся система управления городской недвижимостью в силу отсутствия законодательно установленных четких правил и ясных процедур, основывается прежде всего на административной системе “согласований”, вместо ясных и гарантированных “правил игры” действует диктат чиновников.

Мероприятие 2.1.1. Разработка и принятие Закона “Об управлении имуществом г. Москвы”.

Мероприятие 2.1.2. Классификация объектов городской недвижимости по признакам, определяющим специфику управления. Создание комплексной программы управления социально значимыми объектами городской недвижимости (в сфере образования, здравоохранения, социального обеспечения).

Задача 2.2. Проведение инвентаризации объектов городской недвижимости, оценка их состояния, построение системы учета этих объектов, разграничение и оформление прав на них

Для того, чтобы управлять недвижимостью, необходимо прежде всего установить объекты управления, их текущее состояние, а также оценить возможность их отнесения к той или иной категории муниципальной недвижимости.

Мероприятие 2.2.1.

Формирование полного реестра недвижимости, принадлежащей городу.

Мероприятие 2.2.2. Провести анализ эффективности использования городской недвижимости, закрепленной на праве хозяйственного ведения и оперативного управления.

Мероприятие 2.2.3. Оптимизация количества объектов городской недвижимости.

Задача 2.3. Повысить эффективность принятия решений по распоряжению объектами городской недвижимости

Реализация данной задачи предполагает обеспечение публичности и прозрачности при передаче объектов муниципальной недвижимости эффективному собственнику или в пользование, а также переход от административной к рыночной системе оценки объектов и прав пользования недвижимостью.

Мероприятие 2.3.1. Установление единых правил и прозрачных процедур принятия решений по распоряжению объектами городской недвижимости.

Мероприятие 2.3.2. Обеспечить безусловное применение механизма рыночной оценки при распоряжении объектами городской недвижимости.

Задача 2.4. Повысить эффективность управления конкретными объектами муниципальной недвижимости

Вследствие отсутствия постоянного пообъектного контроля за государственным и муниципальным имуществом ведение претензионно-исковой работы зачастую осложняется истечением сроков исковой давности для предъявления соответствующих требований, что приводит к безвозвратной утрате этого имущества. Применительно к каждому объекту управления (группе объектов) городом должна быть определена цель, для достижения которой служит объект.

Мероприятие 2.4.1. Внедрить принцип пообъектного управления (постановка целей и построение плана управления для каждого объекта городской недвижимости).

Мероприятие 2.4.2. Разработка бизнес-плана управления объектами, в том числе с привлечением инвестиций (включая анализ рынка и расчет показателей эффективности принимаемых решений).

Мероприятие 2.4.3. Разработка стандартных форм учета и отчетности по доходам и расходам для каждого объекта недвижимости отдельно и по группе объектов недвижимости.

Задача 2.5. Введение конкурсного принципа управления объектами городской недвижимости

В городе слабо используется практика привлечения к управлению городскими объектами недвижимости управляющих компаний. Действующие методики расчета вознаграждения руководителей государственных и муниципальных предприятий/учреждений, в которых размер вознаграждения зависит от количества работающих, не стимулируют руководителей к оптимизации организационной и имущественной структуры предприятий, приводящей к сокращению влияющих на вознаграждение параметров. Размер вознаграждения и порядок его выплаты должен ориентировать управляющего на принятие мер по эффективному использованию и сохранности соответствующего имущества (это должно быть предусмотрено в договоре на управление имуществом).

Мероприятие 2.5.1. Проведение конкурсов на передачу в управление городских объектов недвижимости имуществом.

НАПРАВЛЕНИЕ 3. РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ ПРАВ НА НЕДВИЖИМОЕ ИМУЩЕСТВО И СДЕЛОК С НИМ

Цель направления:

совершенствование системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, направленное на усиление гарантий прав собственников и владельцев недвижимости, обеспечение прав и защиты интересов инвесторов и иных участников рынка недвижимости в г. Москве.

Задача 3.1. Формирование эффективной регистрационной системы и организация взаимодействия государственных и муниципальных организаций в ходе государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним

Сложившаяся в Москве административная инфраструктура по обслуживанию рынка недвижимости требует перемен. Возникшая при директивной экономике система юридически разрывает объекты недвижимости на отдельные части: землю, здания, жилые и нежилые помещения, коммуникации, промышленные объекты. Осуществляемая в Москве регистрация прав на недвижимость продолжает эту устаревшую практику. Система получается очень дорогой и неэффективной. Требуется приведение регистрации в соответствие с федеральным законом, пересмотр и упорядочение всей системы, устранение ведомственных противоречий и барьеров, приближение к принципу “единого окна”, когда заявитель обращается за регистрацией права только в одну инстанцию.

Мероприятие 3.1.1. Разработка и принятие нормативно-правового акта, обеспечивающего единую государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним в соответствии с федеральным законодательством.

Мероприятие 3.1.2. Разработка и принятие нормативно-правового документа, обеспечивающего взаимодействие между ведомствами и организациями в ходе государственной регистрации прав на недвижимость.

Задача 3.2. Кадастровый учет и регистрация прав на имущественный комплекс кондоминиумов

В результате решения этой задачи закрепляются права собственников на жилой фонд, что позволит в перспективе пересмотреть всю систему его обслуживания, предприниматели получат возможность предлагать услуги по управлению и обслуживанию товариществ собственников жилья и использовать недвижимое имущество, входящее в состав кондоминиумов, население получит возможность управления имуществом, входящим в состав кондоминиума, в городской бюджет будут поступать налоги на недвижимость в кондоминиумах и снизятся расходы на обслуживание городской недвижимости.

Мероприятие 3.2.1 Разработка и принятие нормативно-правового акта, обеспечивающего регистрацию прав на общее имущество в кондоминиумах, включая земельные участки.

Задача 3.3. Регистрация прав на вновь создаваемые объекты недвижимости

Регистрация прав на вновь создаваемые объекты недвижимости создаст возможность кредитования строительства, в том числе и под залог этих объектов, позволит вовлечь в гражданский оборот объекты незавершённого строительства. В результате предприниматели смогут привлечь средства для финансирования строительных проектов.

Мероприятие 3.3.1. Разработка и принятие нормативно-правового акта, обеспечивающего регистрацию первичных прав на вновь создаваемые объекты недвижимости.

Мероприятие 3.3.2. Разработка и принятие нормативно-правового акта, обеспечивающего регистрацию ипотеки вновь создаваемых объектов недвижимости.

Градорегулирование

Цель программы: создать в Москве общепринятые для мировой практики правовые основы для увеличения притока частных инвестиций в недвижимость и строительство, повыcить инвестиционную конкурентоспособность столицы на международном и общенациональном уровне, обеспечить возможности для широкого участия граждан в подготовке и принятии градостроительных решений при соблюдении социального баланса общественных и частных интересов в развитии города и обустройстве объектов недвижимости, переориентировать процесс формирования столичной нормативно-правовой базы землепользования и застройки с прямого административно-командного управления на рыночные методы косвенного воздействия на рост инициативы частных инвесторов.

Задача 1. Преодолеть правовую неопределенность ныне практикуемой административной системы через введение правового зонирования и юридически значимых градостроительных регламентов использования недвижимости

Решение задачи связано с необходимостью переориентировать нормотворческую деятельность в столице с прямого администрирования на косвенное правовое и экономическое инициирование, заложить основы для утверждения и дальнейшего развития рыночно ориентированной системы градорегулирования, благоприятствующей привлечению независимых от администрации частных инвестиций в обустройство городской недвижимости.

Мероприятие 1.1 Подготовка и принятие Закона “О правовом зонировании, составе, порядке подготовки и принятия “Правил застройки и землепользования в г. Москве”.

Мероприятие 1.2. Разработка и согласование карт правового зонирования и градостроительных регламентов разрешенного использования земельных участков и иных объектов недвижимости по территориальным зонам города в разрезе административных округов.

Мероприятие 1.3. Подготовка и предоставление правительством Москвы для последующего утверждения Городской думой Закона “Правила застройки и землепользования в г. Москве”.

Задача 2. Обеспечить упрощение и рациональность порядка предоставления земельных участков для строительства при повышении гарантий инвесторам

Решение данной задачи связано с необходимостью заложить основы порядка, при котором:

1. действуют правовые критерии выбора действий по различным процедурам предоставления земельных участков — посредством торгов или переговоров с инвесторами;
2. при предоставлении на торгах земельных участков расширяются возможности выбора их назначения и строительного обустройства (в рамках, предустановленных правовым зонированием) с сохранением возможности заключения договоров долгосрочной аренды или договоров купли-продажи участков по итогам торгов (до начала проектирования и строительства);
3. в процессе предоставления земельных участков посредством переговоров администрации города с инвесторами: а) участки формируются как объекты недвижимости, вовлекаемые в оборот, до начала разработки инвесторами проектной архитектурно-строительной документации; б) долгосрочные права на земельные участки (в форме долгосрочной аренды или собственности) могут приобретаться до начала проектирования или до начала строительства; в) обеспечивается возможность получения инвесторами долгосрочных кредитов на строительство под залог прав на земельные участки (полученных до начала проектирования).

Мероприятие 2.1. Подготовка текстов процедурных норм, а также форм необходимых документов, которые включаются в качестве разделов в проект Закона “Правила застройки и землепользования в г. Москве”.

Мероприятие 2.2. Ревизия действующих в городе нормативных правовых актов, инструкций и прочих документов на предмет их соответствия принятым актам правового зонирования; подготовка предложений по упразднению отдельных актов, внесению в них дополнений и изменений.

Задача 3. Трансформировать систему документации градостроительного планирования и проектирования в направлении приведения ее в соответствие с принятыми актами правового зонирования

Решение данной задачи состоит в том, чтобы, используя наличие утвержденных актов правового зонирования, преобразовать громоздкую многостадийную систему градостроительной документации, снять ее правовую неопределенность в части установления и содержания градостроительных регламентов, сократить количество уровней разработки, снять дублирование решаемых вопросов, “развести” функции городской администрации и инвесторов при разработке градостроительной документации, ввести ныне отсутствующие позиции, связанные с разработкой проектов межевания городской территории на земельные участки.

Мероприятие 3.1. Провести ревизию действующих актов по указанному вопросу в свете их соответствия положениям правового зонирования, подготовить и принять новый нормативный правовой акт о составе, порядке разработки, согласования, утверждения и применения документации о градостроительном планировании и застройке города.

Задача 4. Создать основы открытой для общественности системы градорегулирования, при которой принятие решений администрацией осуществляется при прямом участии граждан, владельцев недвижимости, инвесторов

Решение данной задачи связано с необходимостью преодолеть сложившуюся и закрепленную в действующих актах систему, при которой номинально декларируется возможность участия граждан, владельцев недвижимости, инвесторов в принятии градостроительных решений, а фактически имеет место противоречащее закону упразднение форм прямого участия и их замена на опосредованное высказывание мнений через множественное представительство выборных и административных лиц.

Мероприятие 4.1. Провести ревизию действующих актов, подготовить и принять новый нормативный правовой акт об участии граждан в принятии и реализации градостроительных решений.

Задача 5. Сформировать свод нормативных правовых актов, комплексно регламентирующих процессы застройки и землепользования — “Устав градорегулирования Москвы”

Решение задачи связано с необходимостью продолжить и завершить разработку и принятие основополагающих нормативных правовых актов и документов, регламентирующих различные аспекты землепользования и застройки, и на этой основе подготовить сводный акт как комплексный и открытый для всеобщего пользования юридический документ.

Мероприятие 5.1 Закрепить в серии соответствующих нормативных правовых актов дополнительные нормы регулирования землепользования и застройки (те, которые еще не были выработаны, и те, которые развивают положения ранее принятых актов).

Мероприятие 5.2. Подготовить и обеспечить принятие сводного нормативного правового акта по вопросам землепользования и застройки.

Строительный комплекс

Цель программы: снижение стоимости строительства и цен на продукцию строительного комплекса при соблюдении стандартов качества, формирование условий для активизации деловой активности в строительном комплексе, соответствующей спросу со стороны потребителей и бюджета, оптимизация системы финансирования строительных проектов, формирование прозрачной системы ценообразования строительных работ, ликвидация монополии на рынке выполнения строительных работ и развитие конкуренции среди строительных компаний.

НАПРАВЛЕНИЕ 1. ЖИЛИЩНОЕ И ГРАЖДАНСКОЕ СТРОИТЕЛЬСТВО

Цель направления: развитие конкуренции на московском рынке жилищного строительства, формирование прозрачной системы ценообразования и создание условий для развития гражданского строительства в Москве.

Задача 1. Развитие конкуренции и обеспечение равных условий доступа строительных организаций на московский рынок жилищного строительства

Доступ частных строительных компаний Москвы и других регионов на московский строительный рынок существенно ограничен, практически отсутствует конкуренция на рынке строительных услуг. Значительные усилия к сохранению монопольности и закрытости строительного рынка столицы, даже ценой нарушения федерального законодательства, прилагают московские инспектирующие органы.

В конечном итоге все это создает системный кризис в строительном комплексе, при котором поддерживается неоправданно высокая стоимость строительных работ и цена продажи жилья, что в условиях экономического кризиса приводит к неуклонному снижению платежеспособного спроса на жилье. Проблемы с реализацией построенного жилья приводят к тому, что затраты на масштабное жилищное строительство не окупаются.

Мероприятие 1.1. Принять Постановление правительства Москвы и направить инструктивные письма контролирующим и инспектирующим организациям, нацеленные на создание равных условий доступа строительных компаний на столичный рынок строительных работ.

Мероприятие 1.2. Подготовить и утвердить Постановлением правительства Москвы “Положение о комиссии по отбору строительных компаний, желающих принять участие в реализации муниципальных проектов жилищного строительства”.

Мероприятие 1.3. Подготовить и утвердить Постановлением правительства Москвы четкие и конкретные критерии публичного отбора строительных компаний, привлекаемых к участию в городской жилищной программе.

Мероприятие 1.4. Разработать и утвердить четкий перечень требований к конкурсной документации и инструкцию о порядке проведения конкурсов.

Мероприятие 1.5. Обеспечить свободный доступ к информации о проводимых конкурсах на заключение договоров подряда по проектам строительства муниципального жилья всех заинтересованных организаций.

Мероприятие 1.6. Внедрить в практику реализации городской жилищной программы принципы обязательности проведения конкурсов по отбору строительных организаций.

Задача 2. Формирование прозрачной системы ценообразования в жилищном строительстве

В настоящее время на московском рынке жилищного строительства сложилась парадоксальная ситуация, при которой, несмотря на аналогичную сырьевую базу, стоимость нового жилья в 2,5 раза выше чем, например, в Московской области. Такая ситуация является следствием целого ряда перекосов в системе ценообразования, которые необходимо устранить. Эти перекосы относятся к разным этапам формирования цен на жилье, начиная с момента выделения земли под жилую застройку и заканчивая продажей жилья конечному покупателю по рыночной цене. Для обеспечения социальной защиты граждан целесообразно перейти от сложноконтролируемой системы стоимостных взаимозачетов к использованию прямых субсидий на покупку жилья по рыночным ценам. Необходим переход к рыночно обоснованному и прозрачному методу формирования цен, что позволит снизить стоимость жилья для конечного потребителя.

Мероприятие 2.1. Совершенствование механизма проведения земельных торгов (аукционов, конкурсов) по продаже земельных участков в собственность или на заключение договоров аренды земельных участков с целью их строительного освоения.

Мероприятие 2.2. Подготовить и утвердить Постановлением правительства Москвы концепцию и порядок реализации муниципальных жилищных программ, предусматривающие использование прямых субсидий гражданам на покупку квартир по рыночным ценам и предоставление бесплатного жилья.

Задача 3. Создание условий для развития гражданского строительства в Москве

Сегодня на рынке существует вполне определенный спрос на недорогие и качественные строительные работы, особенно в части строительства объектов розничной торговой сети. Необходимо создать условия для активизации инвестиционной активности в сфере гражданского строительства и создания новых рабочих мест.

Мероприятие 3.1. Подготовить и утвердить Постановлением правительства Москвы порядок определения стартовой цены земельных участков, выделяемых на цели строительства и эксплуатации объектов коммерческой недвижимости, реализуемых на торгах.

Мероприятие 3.2. Разработать и утвердить Постановлением правительства Москвы типовую форму договоров аренды земельных участков, предоставляемых для строительства и эксплуатации объектов коммерческой недвижимости, которые в более полной мере обеспечивали бы интересы как арендодателя, так и арендатора.

Мероприятие 3.3. Внести изменения и дополнения Постановлением правительства Москвы в действующий порядок согласования проектной документации и получения разрешения на строительство застройщиками.

Мероприятие 3.4. Содействовать внедрению простой, быстрой и относительно дешевой процедуры регистрации залога вновь создаваемых объектов коммерческой недвижимости и земельных участков.

НАПРАВЛЕНИЕ 2. ФИНАНСИРОВАНИЕ ЖИЛИЩНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА

Цель направления: создание более благоприятных условий для развития системы кредитования периода строительства, внедрение в практику надежных кредитных механизмов и процедур, активизация деятельности страховых и лизинговых компаний при реализации проектов жилищного строительства.

Задача 1. Способствовать более активному вовлечению коммерческих банков в кредитование строительных проектов в городе

Низкая активность банковского капитала на рынке финансирования строительных работ во многом связана с несовершенством нормативной, договорной базы, а также процедур регистрации сделок с недвижимым имуществом.

Мероприятие 1.1. Создать в Москве прозрачную, простую и дешевую процедуру регистрации залога вновь создаваемых объектов недвижимости, земельных участков и прав на них в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Мероприятие 1.2. Разработать и утвердить Постановлением правительства Москвы новую стандартную форму договора аренды земельного участка застройщиком, а также договора купли-продажи земельного участка с целью строительного освоения.

Задача 2. Всемерно способствовать внедрению в банковскую практику более надежных механизмов и процедур кредитования периода строительства

Слабая методологическая база большинства российских банков в части организации и структурирования кредитов, выделяемых для целей строительства, а также отсутствие у московского правительства четкой программы действий, направленной на стимулирование банковского сообщества вкладывать денежные средства в такого рода проекты, тормозит процесс вхождения банковского капитала на этот рынок. Действующие на сегодняшний день схемы организации финансирования проектов полностью переносят риски повышения цены строительства и незавершения строительства объекта в срок на конечных покупателей, которые не могут вмешаться в процесс строительства.

Мероприятие 2.1. Разработка и реализация Концепции и программы стимулирования участников рынка жилищного строительства к переходу от схем организации финансирования строительных работ, использующих механизмы долевого строительства и товарного кредита, к более эффективным методам финансирования жилищного строительства.

Мероприятие 2.2. Разработка и внедрение рекомендательных схем организации финансирования строительных проектов, обеспечивающих нормальное распределение рисков между различными профессиональными участниками строительного рынка, а также рекомендуемых параметров строительных кредитов.

Мероприятие 2.3. Расширить номенклатуру механизмов и финансовых схем, используемых при работе на рынке финансирования строительных проектов.

НАПРАВЛЕНИЕ 3. ДОРОЖНОЕ СТРОИТЕЛЬСТВО

Цель направления: развитие конкуренции на рынке дорожных ремонтно-строительных работ, изменение принципов определения программы работ по ремонту и развитию улично-дорожной сети, корректировка принципов финансирования дорожных работ, изменение принципов разработки стратегии городского развития в области дорожного строительства, процедур разработки проектов развития улично-дорожной сети, а также обеспечение участия общественности в обсуждении программ стратегического развития дорожно-транспортной сети.

Задача 1. Развитие конкуренции на рынке дорожных ремонтно-строительных работ

Отсутствие конкурсов на право выполнения работ по ремонту дорожного покрытия, равно как и отсутствие единых четких нормативов стоимости работ, снижает эффективность вложения бюджетных средств в данный сектор и приводит к необоснованному завышению стоимости выполняемых работ.

Мероприятие 1.1. Разработать и утвердить Постановлением правительства Москвы Положение о конкурсе на право выполнения дорожных ремонтно-строительных работ, включающее требования к дорожным организациям, претендующим на участие в конкурсе на право проведения работ на улично-дорожной сети г. Москвы

Мероприятие 1.2. Разработать и утвердить Постановлением правительства Москвы порядок и процедуры формирования конкурсных комиссий, снижающие возможность принятия необъективных решений.

Мероприятие 1.3. Перейти к обязательной процедуре проведения конкурсов при привлечении подрядных организаций для проведения всего комплекса работ по текущему и капитальному ремонту, а также реконструкции и строительству участков городской улично-дорожной сети.

Задача 2. Изменение принципов определения программы работ по ремонту улично-дорожной сети

В Москве, равно как и в других городах, власти разрабатывают программу проведения ремонтных работ в соответствии с действующими нормативами, без учета фактического состояния улично-дорожной сети. Это приводит к тому, что зачастую остаются неотремонтированными участки с плохим состоянием проезжей части, в то же время относительно качественные участки улично-дорожной сети регулярно ремонтируются. Это приводит к неэффективному расходованию бюджетных средств и снижению эффективности деятельности городских дорожных служб для городского сообщества. Необходимо повышение качества состояния городской улично-дорожной сети.

Мероприятие 2.1. Обеспечить мониторинг состояния покрытия улично-дорожной сети.

Мероприятие 2.2. Перейти к практике проведения ремонтных работ улично-дорожной сети исходя из фактического состояния дорожного покрытия.

Задача 3. Произвести корректировку принципов финансирования дорожных работ

Реализуемый в настоящее время московским правительством принцип первоочередного финансирования глобальных проектов в условиях явного недостатка средств для проведения работ по содержанию и ремонту дорожной сети приводит к прямым потерям денежных средств для бюджета. В то же время недофинансирование работ по ремонту дорожной сети вследствие того, что деньги идут на крупные проекты, ведет к прямым убыткам пользователей, в частности к повышенному износу транспортных средств. Необходимо создать условия для более полного удовлетворения каждодневных потребностей городского сообщества в качественной и надежной улично-дорожной сети.

Мероприятие 3.1. Определить и закрепить в нормативной форме источники финансирования работ по ремонту дорожного покрытия.

Мероприятие 3.2. Разработать и утвердить Постановлением правительства Москвы процедуру распределения федеральных и иных сторонних ресурсов, привлеченных на цели ремонта улично-дорожной сети.

Задача 4. Изменение принципов разработки стратегии городского развития в области дорожного строительства

Существующие методы прогнозирования транспортных потоков разрабатывались в условиях определенной экономической стабильности, однако даже в этих условиях результаты прогнозов существенно отличались от реальных объемов пассажиро- и грузопотоков на транспортной сети. В условиях формирования и развития рыночных отношений транспортные потоки гораздо менее стабильны, нежели в условиях плановой экономики, в связи с чем построение прогноза развития транспортной сети исключительно на основе существующих или планируемых транспортных потоков в конечном счете может привести к значительному расхождению между запланированными и фактическими потребностями транспортного комплекса города в улично-дорожной сети. В связи с этим принципы разработки стратегий и программ развития улично-дорожной сети должны претерпеть существенные изменения.

Мероприятие 4.1. Разработать и утвердить Постановлением правительства Москвы Минимальный транспортный стандарт для города Москвы.

Мероприятие 4.2. Привести в соответствие с Минимальным транспортным стандартом Стратегическую программу развития дорожной инфраструктуры города Москвы.

Мероприятие 4.3. Обеспечить регулярный мониторинг изменений фактической величины транспортного стандарта.

Задача 5. Разработать и утвердить Постановлением правительства Москвы требования к составлению проектов развития улично-дорожной сети

Необходимость принятия данного постановления является не новой проблемой в строительном комплексе. Однако наиболее очевидно она проявилась в ходе реализации проекта строительства третьего транспортного кольца. Несмотря на то, что техническая проработка проекта была проведена на высоком уровне, в связи с отсутствием единого стандарта подготовки таких документов, не были рассмотрены вопросы экологических последствий реализации данного проекта. Это впоследствии, уже в ходе проведения строительных работ, явилось причиной изменения проекта и, разумеется, в конечном итоге возрастания суммарных затрат на реализацию проекта. Необходимо предотвращение подобных проблем в будущем.

Мероприятия 5.1. Разработать и утвердить Постановлением правительства Москвы стандартный перечень требований, предъявляемых к проектам дорожного строительства.

Мероприятие 5.2. Публиковать в средствах массовой информации данные об экологических последствиях реализации проектов дорожного строительства.

Задача 6. Обеспечить участие общественности в обсуждении перспектив развития проектов стратегического развития дорожно- транспортной сети

В настоящее время при мэре Москвы существует Общественный совет, в задачи которого входит привлечение широких слоев общественности к обсуждению перспектив стратегического развития дорожно-транспортной сети. К сожалению, его практическая деятельность малозаметна рядовому жителю города, а возможность его влияния на процедуру разработки программ развития дорожной сети минимальна. В результате, несмотря на наличие такой структуры, общественность практически не принимает участия в обсуждении такого рода проектов. Как следствие, многие москвичи не понимают целесообразности расходования значительных объемов бюджетных средств, направленных на финансирование дорожного строительства.

Мероприятие 6.1. Перейти к практике вынесения на открытое обсуждение наиболее значительных (по объемам работ и затратам) проектов развития улично-дорожной сети.

Мероприятие 6.2. Обеспечить свободу доступа широких слоев населения к информации о разрабатываемых проектах дорожного строительства.

Coдействие гражданам в улучшении жилищных условий

Цель программы: формирование в Москве целостной устойчивой системы улучшения жилищных условий граждан, которая оптимальным образом сочетала бы меры прямой и косвенной поддержки со стороны города, а также рыночные инструменты улучшения жилищных условий граждан с использованием как собственных средств, так и банковских кредитов.

НАПРАВЛЕНИЕ 1. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМОВ ФОРМИРОВАНИЯ ОЧЕРЕДИ НА МУНИЦИПАЛЬНОЕ ЖИЛЬЕ И СОДЕЙСТВИЯ ГРАЖДАНАМ, НУЖДАЮЩИМСЯ В УЛУЧШЕНИИ ЖИЛИЩНЫХ УСЛОВИЙ

Цель направления: расширение предоставляемых городом возможностей по улучшению жилищных гражданам, признанных нуждающимися в улучшении жилищных условий.

Задача 1. Реализовать дифференцированную стратегию содействия в улучшении жилищных условий различных групп населения

Жилищная политика должна давать москвичам возможность выбирать между различными формами содействия со стороны муниципальных властей в решении жилищных проблем, одновременно должны быть созданы достаточные стимулы к тому, чтобы обеспеченные слои населения не претендовали на получение социального жилья.

Мероприятие 1.1. Изменить соотношение между бюджетными средствами, направленными на строительство нового муниципального жилья для бесплатного предоставления очередникам и на безвозмездные субсидии на приобретение жилья, увеличив долю безвозмездных субсидий до 30% в бюджете 2001 г. и до 50% в бюджете 2002 г.

Мероприятие 1.2. Создать реальную возможность использования очередниками субсидий на приобретение жилья на вторичном рынке.

Мероприятие 1.3. Развивать институт коммерческого найма муниципального жилья для очередников.

НАПРАВЛЕНИЕ 2. РАЗВИТИЕ ИПОТЕЧНОГО ЖИЛИЩНОГО КРЕДИТОВАНИЯ

Цель направления: во-первых, создание адекватной рыночной экономике системы привлечения внебюджетных денежных ресурсов для финансирования жилищной сферы, во-вторых, повышение для москвичей доступности приобретения жилья с помощью ипотечных кредитов.

Задача 1. Создание нормативно-правовой базы, формирующей условия широкого распространения ипотечного жилищного кредитования

Существующая нормативно-правовая база Москвы в области ипотечного жилищного кредитования не обеспечивает возможности создания равных условий для развития жилищного ипотечного кредитования в городе. Действующие в настоящее время процедуры регистрации направлены на создание благоприятных условий, прежде всего для узкого круга лиц — уполномоченных правительством Москвы организаций. Система государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним до сих пор не приведена в соответствие с требованиями федерального законодательства. Изменения в нормативно-правовой базе города должны обеспечить прозрачность всех процедур при приобретении гражданами жилья с помощью ипотечных кредитов.

Мероприятие 1.1. Принять Закон г. Москвы "О развитии ипотечного жилищного кредитования в г. Москве".

Мероприятие 1.2. Создать в городе резервный жилищный фонд.

Мероприятие 1.3. Установить порядок участия органов опеки и попечительства в Программе по защите прав несовершеннолетних граждан при приобретении жилья с помощью ипотечных кредитов.

Мероприятие 1.4. Организовать информационное взаимодействие между органами регистрации граждан по месту жительства и кредиторами (залогодержателями) при предоставлении жилищных ипотечных кредитов.

Мероприятие 1.5. Разработать инструкцию регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в части регистрации единого договора купли-продажи и залога жилья.

Задача 2. Создание условий для внедрения в практику надежных стандартов и процедур ипотечного кредитования, обеспечивающих снижение рисков при долгосрочном жилищном ипотечном кредитовании

Реализуемые в настоящее время в Москве ипотечные проекты весьма разнообразны как по применяемым процедурам, так и по содержательным признакам. Отсутствие единых подходов при ипотечном кредитовании приводит к невозможности оценки рисков по различным кредитам различных банков и соответственно, делает невозможным приобретение выданных кредитов инвесторами. В таких условиях нереален приток дополнительных финансовых ресурсов на рынок ипотечных кредитов. Необходимо внедрение в практическую деятельность банков единых стандартов и процедур ипотечного кредитования.

Мероприятие 2.1. Разработать и внедрить стандарты по предоставлению и обслуживанию долгосрочных жилищных ипотечных кредитов Московским ипотечным агентством, согласовать их со стандартами, разработанными Агентством по ипотечному жилищному кредитованию.

Мероприятие 2.2. Разработать требования к оценке вероятности погашения ипотечных кредитов, а также типовые формы кредитной документации.

Мероприятие 2.3. Внедрить инструменты ипотечного кредитования, отвечающие современным требованиям рынка.

Мероприятие 2.4. Разработать требования к программам страхования жилья и жизни заемщика как элементу механизма распределения рисков при долгосрочном ипотечном жилищном кредитовании.

Мероприятие 2.5. Разработать и внедрить требования по оценке жилья, являющегося предметом залога.

Задача 3. Создание Московским правительством условий для формирования необходимой инфраструктуры ипотечного рынка

Реализуемый в Москве подход к отбору участников ипотечного рынка имеет ярко выраженный монополистический характер. На московский ипотечный рынок получают доступ "аккредитованные" при московском правительстве организации, получающие статус “уполномоченных” банков, оценщиков, риэлторских компаний и т.д. Необходимо создание цивилизованного и конкурентного рынка ипотечных кредитов.

Мероприятие 3.1. Разработка и внедрение московским правительством совместно с Московским ипотечным агентством принципов квалификации организаций, желающих принять участие в ипотечной программе, условий их сотрудничества на вторичном рынке ипотечных кредитов.

Мероприятие 3.2. Создание условий для осуществления согласованной деятельности участников рынка жилищных ипотечных кредитов — операторов вторичного рынка, банков, страховых, риэлторских компаний и лицензированных оценщиков.

Задача 4. Создание условий для использования гражданами целевых государственных субсидий для оплаты первоначального взноса при получении ипотечного кредита

В настоящее время получение очередниками бюджетных субсидий для приобретения жилья и возможность получения ипотечного кредита никак не увязаны между собой. Предлагается создать механизм софинансирования приобретения жилья очередниками, сочетающий ипотечное кредитование и бюджетное субсидирование.

Мероприятие 4.1. Организовать предоставление субсидий гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, для оплаты первоначального взноса при получении ипотечного кредита в банке.

Мероприятие 4.2. Определить критерии очередности предоставления очередникам безвозмездных субсидий в зависимости от имеющихся у граждан собственных средств для приобретения жилья.

Задача 5. Разработка Московским ипотечным агентством совместно с московским правительством условий для привлечения внебюджетных ресурсов в сферу жилищной ипотеки через вторичный рынок ипотечных кредитов

В настоящее время в Москве нет вторичного рынка ипотечных кредитов. Инвесторы не имеют возможности финансировать банки, выдающие ипотечные кредиты. Цель создания вторичного рынка ипотечных кредитов — обеспечить рефинансирование коммерческих банков и таким образом привлечь финансовые средства инвесторов в жилищную сферу.

Мероприятие 5.1. Унификация и стандартизация процедур и форм документов при уступке прав требований по ипотечным кредитам и их обслуживанию в целях снижения рисков и обеспечения надежности ценных бумаг, обеспеченных этими кредитами

Мероприятие 5.2. Проработка организационно-экономических вопросов по привлечению внебюджетных средств в ипотечную программу.

Мероприятие 5.3. Разработка порядка, подготовка и выпуск ценных бумаг, обеспеченных ипотечными кредитами.

Социальная политика

Цель программы: формирование социальной политики, учитывающей самый высокий в стране уровень социальной дифференциации населения в столицы и экономического неравенства в положении ее жителей. Ликвидация уравнительного принципа распределения социальных благ позволит ввести выплаты, дифференцированные в зависимости от нуждаемости, и существенно увеличить объем помощи самым бедным. За счет развития частной и корпоративной благотворительности в социальной сфере и платных услуг для высокообеспеченных слоев населения будут привлечены средства экономически активных и высокодоходных групп населения.

Адресные субсидии призваны помогать конкретному человеку, а не поддерживать неэффективную деятельность поставщиков услуг. Поэтому требование демонополизации социальной сферы одно из основных в программе. Программа направлена на активизацию созидательного потенциала местных территориальных сообществ (на уровне микрорайонов, кварталов и т. п.) и общественного некоммерческого сектора.

Проблема демонополизации рассматривается широко, в том числе и как проблема потребительских рынков (в частности, продовольственного). Демонополизация нацелена на защиту прав потребителей через экономические механизмы в противовес неэффективно действующим административным механизмам.

НАПРАВЛЕНИЕ 1. АНАЛИЗ РЕЗЕРВОВ СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ

Цель направления: обеспечить целевое и эффективное расходование бюджетных средств и определить источники дополнительного финансирования программ, защищающих интересы малоимущих граждан.

Задача 1.1 Выявление дотаций населению в системе финансирования комплекса социальной сферы, выдаваемых без учета благосостояния семей

Сегодня москвичи получают дотации при пользовании услугами учреждений комплекса социальной сферы без учета реальной нуждаемости.

Мероприятие 1.1.1. Уточнить социальные нормы и финансовые нормативы для обеспечения населения важнейшими жилищно-бытовыми, социально-культурными и иными услугами, проверив соответствие нормативных показателей объему и качеству услуг.

Мероприятие 1.1.2. Провести анализ расходов учреждений комплекса социальной сферы с целью выявления расходов, когда от граждан неправомерно требуют оплачивать услуги в рамках социального стандарта.

Мероприятие 1.1.3. Провести анализ расходов учреждений комплекса социальной сферы с целью выявления случаев занижения платежей населением, не относящимся к категориям малообеспеченных граждан.

Задача 1.2. Стоимостная оценка социальных льгот и выплат населению в масштабах города

Основной объем льгот предоставляется без оценки нуждаемости по категориальному признаку, то есть на основе дифференциации населения на различные группы по социально-демографическому и профессиональному статусу. Хотя при предоставлении льгот декларируется задача защиты социально уязвимых слоев населения, значительный их объем выпадает на долю представителей тех или иных профессий.

Социальные выплаты, предоставляемые на основе оценки нуждаемости, — это прежде всего жилищные субсидии и материальная помощи населению, которые пока составляют незначительную долю совокупных расходов на социальную поддержку населения.

Мероприятие 1.2.1. Дать стоимостную оценку льгот и выплат, предоставляемых по категориальному признаку.

Мероприятие 1.2.2. Дать стоимостную оценку социальных выплат, предоставляемых на основе определения уровня нуждаемости семьи.

Задача 1.3. Оценка объема и анализ структуры совокупных расходов городского бюджета и внебюджетных социальных на социальные нужды, оценка эффективности затрат на социальные нужды

Эффективность программ адресной социальной поддержки необходимо оценивать как долю суммарных социальных трансфертов, приходящихся на семьи, живущие за чертой бедности.

Мероприятие 1.3.1. Дать стоимостную оценку совокупных расходов на социальные нужды.

Мероприятие 1.3.2. Проанализировать структуру социального бюджета.

НАПРАВЛЕНИЕ 2. ПЕРЕХОД К АДРЕСНОЙ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКЕ НАСЕЛЕНИЯ

Цель направления: сосредоточить общественные ресурсы на помощи малоимущим гражданам при одновременном росте инвестиций высоко- и среднеоплачиваемых слоев населения в социальную сферу. Усиление адресности позволит увеличить объем помощи для беднейших семей.

Задача 2.1 Разработка единого для Москвы способа оценки нуждаемости

Предлагается сочетание прямых и косвенных (по уровню образования, социально-демографическим характеристикам и др.) методов оценки дохода, которое позволит достичь необходимого уровня достоверности при невысоких административных издержках.

Мероприятие 2.1.1. Разработать более совершенную методику оценки доходов семьи.

Мероприятие 2.1.2. Разработать процедуру оценки доходов семьи.

Мероприятие 2.1.3. Разработать и утвердить критерий нуждаемости (московский социальный минимум).

Задача 2.2 Увеличение объема адресной помощи малоимущим и введение дифференциации платных услуг для семей с разным уровнем дохода

Предлагается, сохранив объем ресурсов, выделяемых из бюджета, перераспределить их в пользу наиболее нуждающимся. Рекомендуется введение ступенчатой шкалы оплаты за услуги и дифференциация размера социальных пособий в зависимости от дохода семьи.

Мероприятие 2.2.1. Осуществить пилотный проект по переходу к адресной помощи малоимущим гражданам за счет дополнительного бюджетного финансирования и перераспределения скрытых дотаций населению в пользу малообеспеченных семей.

НАПРАВЛЕНИЕ 3. СТИМУЛИРОВАНИЕ МЕСТНЫХ СОЦИАЛЬНЫХ ИНИЦИАТИВ

Цель направления: повысить степень участия местных территориальных сообществ в разработке и реализации социальной политики. Местные социальные программы позволят учесть разнообразие социальных проблем, которые волнуют жителей различающихся по экономическому и социальному статусу районов. За счет внедрения механизма социального заказа будет повышена эффективность расходования бюджетных средств и объем внебюджетных средств и благотворительных пожертвований, привлекаемых для реализации социальных программ.

Задача 3.1 Реорганизация системы социальной защиты в Москве с усилением роли местных инициатив и территориального самоуправления

Целевые установки местных социальных программ должны быть определены на основе общественных слушаний по наиболее острым проблемам жителей конкретных микрорайонов и на основе презентации социальных инициатив граждан. Гласность процедуры разработки программы – залог привлечения ресурсов местного сообщества для ее реализации.

Мероприятие 3.1.1. Разработать нормативно-методическую базу формирования и реализации социальных программ местного уровня с привлечением общественности.

Задача 3.2 Повышение эффективности использования бюджетных средств и стимулирование привлечения местных ресурсов через внедрение конкурсных механизмов финансирования комплекса социальной сферы

В конкурсе на равных основаниях должны участвовать государственные (муниципальные) учреждения, общественные организации и коммерческие структуры. Обязательным условием является привлечение участниками конкурса собственных средств, а также частных пожертвований, волонтерского труда и др. Участники конкурса – организации всех форм собственности – должны самостоятельно привлечь не менее 25 % средств.

Мероприятие 3.2.1. Создать нормативно-методическую базу для внедрения городского социального заказа.

Мероприятие 3.2.2. Провести пилотный проект по размещению социального заказа на конкурсной основе.

НАПРАВЛЕНИЕ 4. ЗАЩИТА ПРАВ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ И СОЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА МАЛОИМУЩИХ ГРАЖДАН НА ПРИМЕРЕ ОРГАНИЗАЦИИ СНАБЖЕНИЯ НАСЕЛЕНИЯ ПРОДОВОЛЬСТВИЕМ

Цель направления: организация системы продовольственного снабжения Москвы, которая обеспечивала бы устойчивое снабжение населения Москвы продовольствием при приемлемом для горожан уровне цен на продукты питания и их высоком качестве. Эта цель может быть достигнута при одновременном решении двух задач: с одной стороны — защиты интересов населения в условиях нынешней организации снабжения продовольствием, с другой стороны – перехода от существующей монополизированной системы к рыночной, позволяющей более эффективно использовать средства граждан и города.

Задача 4.1 Развитие системы защиты прав потребителей на обеспечение доступными и качественными товарами

Система защиты потребителей должна обеспечивать интересы населения в целом и целенаправленно поддерживать отдельные категории граждан, прежде всего относящихся к малообеспеченные. В соответствии с этим в программе предлагается, во-первых, наладить эффективный контроль и не допускать появления на московском рынке некачественного продовольствия; во-вторых, осуществить меры социальной защиты малообеспеченных слоев населения по обеспечению продовольственными товарами.

Мероприятие 4.1.1. Обеспечить необходимый уровень сертификации и контроля качества продовольствия на московском рынке.

Мероприятие 4.1.2. Осуществить меры социальной защиты малообеспеченных слоев населения по обеспечению продовольственными товарами.

Задача 4.2 Демонополизация и повышение эффективности работы оптового продовольственного рынка Москвы

Для улучшения работы оптового звена продовольственной торговли необходимо провести комплекс мероприятий, направленных на развитие рыночной конкурентной среды, на ликвидацию монопольного положения неэффективно работающих государственных и полугосударственных оптовых предприятий. Необходимо также внедрение механизмов эффективного использования бюджетных средств и средств внебюджетных фондов, которые московское правительство расходует на оптовые закупки продовольствия.

Мероприятие 4.2.1. Провести приватизацию находящихся в государственной собственности государственных унитарных предприятий, работающих в Москве в сфере оптовой продовольственной торговли.

Мероприятие 4.2.2. Отказаться от практики расширения контроля московскими властями независимых субъектов оптового продовольственного рынка путем участия в уставных капиталах, владения пакетами акций.

Мероприятие 4.2.3. Содействовать процессу появления на московском оптовом продовольственном рынке новых независимых субъектов.

Мероприятие 4.2.4. Развивать конкурсную систему закупок продовольствия из московских бюджетных средств и внебюджетных фондов.