Изменение подходов к организации расчетных отношений

Договорные денежные обязательства потребителей по оплате ЖКУ

Подпрограмма "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации" предусматривает необходимость решения задачи по обеспечению подлинно экономических договорных отношений между всеми субъектами, участвующими в процессе производства, обеспечения предоставления, предоставления и потребления жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ). Поэтому обеспечение соответствия порядка расчетов договорным денежным обязательствам является составной частью преобразований в жилищно-коммунальном секторе экономики.

Граждане обязаны оплачивать потребляемые ими ЖКУ. Это, на первый взгляд очевидное утверждение, обусловлено положениями гражданского законодательства (в т. ч. законодательства о защите прав потребителей) и требует некоторых пояснений. Основой для внесения населением платежей являются денежные обязательства, возникающие в соответствии с договором или действующим законодательством.

Формы договоров

Жилищные договоры наймодателя^[1], управляющей жилищной организации с нанимателями или собственниками жилья должны иметь письменную форму. Это прямо вытекает из положений ст. 158–161, 674 ГК РФ, ст. 51 ЖК РСФСР, п. 2.1, 2.2, 2.4, 2.6, 4.1.3, 4.1.4, 4.2.1, 5.2.1 и др. Правил предоставления коммунальных услуг, утв. постановлением Правительства РФ от 26.09. 94 № 1099, и п. 4, 6, 7, 13, 14, 17, 18 и др. Правил предоставления услуг по вывозу твердых и жидких бытовых отходов, утв. постановлением Правительства РФ от 10.02. 97 № 155. Именно из письменных договоров должно следовать: кто, кому предоставляет ЖКУ и кто, кому и за что обязан платить (это обязательные условия договоров), а также целесообразно указывать порядок осуществления платежей.

Подтверждение необходимости заключения жилищных договоров в письменной форме следует из ряда других нормативных правовых актов. Так, Совет Министров РФ в постановлении от 22.09. 93 № 935 предписывал "осуществить с 1 января 1994 г. переход на договорные отношения собственников жилищного фонда и объектов коммунального хозяйства с субъектами хозяйствования – жилищными ремонтно-эксплуатационными и коммунальными предприятиями" (часть 1 п. 4).[2] В постановлении Правительства РФ от 18.06. 96 № 707 (п. 4) органам исполнительной власти субъектов Федерации и органам местного самоуправления (далее – МСУ) рекомендовано завершить в 1996 г. переход на договорные отношения собственников жилищного фонда и объектов коммунального хозяйства "с нанимателями жилых помещений и с субъектами хозяйствования – жилищными ремонтно-эксплуатационными и коммунальными организациями". В постановлении от 02.08. 99 № 887 Правительство РФ продлило органам исполнительной власти субъектов Федерации и органам МСУ срок  оформления договоров найма жилого помещения между нанимателями и собственниками жилья до 2000 г.

Таким образом, можно сделать вывод, что письменные жилищные договоры, в которых отражаются условия оплаты ЖКУ, должны быть заключены всегда и со всеми потребителями. Устная форма к жилищным договорам не применима.

На практике эти требования в большинстве муниципальных образований не выполняются или выполняются только частично. Если в муниципальном образовании письменные жилищные договоры заключены только с частью потребителей ЖКУ или отсутствуют совсем, то это не означает, что граждане не обязаны возмещать стоимость фактически полученных благ.

Предоставление ЖКУ без письменных договоров противоречит действующему законодательству. Однако такая практика широко используется в настоящее время, что значительно затрудняет определение содержания правоотношений сторон по предоставлению и оплате ЖКУ. Для этого суду по иску заинтересованной стороны необходимо будет установить субъектный состав, содержание и объемы фактически сложившихся товарно-денежных отношений и дать им оценку; изучить преддоговорные контакты, разногласия, причины отказа подписывать договор; обязательства, содержащиеся в применяемых письменных жилищных договорах. Оплата ЖКУ гражданином сама по себе не может считаться согласием с его стороны заключить договор, если отсутствовало предложение заключить его, например, путем направления проекта договора (ст. 438 ГК РФ).

Обязательства по оплате ЖКУ нанимателем наймодателю или организациям, указанным в договорах социального найма в качестве исполнителя ЖКУ, законодательно установлены в главе 35 ГК РФ и ст. 55–57 ЖК РСФСР. В свою очередь собственники жилых помещений фактически вынуждены оплачивать большинство видов ЖКУ тем же организациям, которым оплачивают ЖКУ наниматели. Последнее обусловлено тем, что и наниматели, и собственники жилых помещений, проживающие в одном многоквартирном доме, будут получать ЖКУ в пределах установленного стандарта, от одних и тех же организаций, с тем же качеством (объемами, перечнями, периодичностью).

В соответствии с действующим законодательством договоры могут быть возмездными или безвозмездными. Предоставление ЖКУ должно осуществляться по возмездным договорам, "если из закона, иных правовых актов, содержания или существа договора не вытекает иное" (ст. 423 ГК РФ). Безвозмездность договора должна быть прямо указана в федеральных законах, указах Президента Российской Федерации, постановлениях Правительства РФ или в самом договоре. По безвозмездному договору обязанности предоставить ЖКУ не противостоит встречная обязанность другой стороны их оплатить. В настоящее время безвозмездное предоставление ЖКУ установлено для незначительной части граждан. Такие случаи указаны, например, в ст. 59 ЖК РСФСР, ст. 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, ст. 28 Основ жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик, ст. 55 действующей редакции Закона РФ "Об образовании" (в ред. Федерального закона от 13.01.96 № 12-ФЗ),[3] ст. 30 Закона РФ от 18.04.91 № 1026-I "О милиции". В этих актах указывается, что соответствующие категории специалистов "пользуются бесплатно жилым помещением с отоплением и освещением" или им предоставляются "бесплатные квартиры с освещением и отоплением в натуре".

Все остальные договоры, в т. ч. договоры найма, социального найма жилых помещений, договоры обслуживания (технического обслуживания) или иные договоры, в соответствии с которыми граждане получают ЖКУ (далее – жилищные договоры), являются возмездными.

Оплату ЖКУ с учетом льгот к безвозмездным договорам относить не следует. Право на льготы дает возможность их носителям получать скидки при оплате ЖКУ или компенсации понесенных расходов. В общем случае законодатель устанавливает обязательность продажи товаров, работ и услуг по одинаковым ценам для всех потребителей. Исключение составляют случаи, "когда законом и иными правовыми актами допускается предоставление льгот для отдельных категорий потребителей". Это положение п. 2 ст. 426 ГК РФ допускает применение льготных цен только для лиц, льготы которым установлены федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства РФ.

У членов семьи носителя льготы, которые не имеют права пользоваться льготными ценами, возникает обязанность оплачивать соответствующие ЖКУ по обычным (не уменьшенным) ценам и тарифам. То же самое относится и к тем видам ЖКУ, на которые льготы не распространяются. При 50-процентных льготах граждане, на которых распространены льготы, оставшуюся часть стоимости ЖКУ оплачивают собственными средствами. При 100-процентной льготе пользование ЖКУ осуществляется при нулевых начислениях платежей для льготных категорий граждан и обычных начислениях для остальных лиц, проживающих совместно с носителями льгот.

Денежные обязательства

В соответствии с гражданским законодательством предметом денежного обязательства является уплата кредитору должником денежных средств. В денежном обязательстве кредитором признается лицо, предоставившее гражданину жилое помещение для проживания по договору социального найма или найма, а также жилищные и коммунальные услуги (как нанимателю, так и собственнику), а должником является гражданин, потребляющий ЖКУ. "Платежами населения" следует считать исполнение гражданами вытекающих из жилищных договоров денежных обязательств по оплате предоставленных им жилищно-коммунальных услуг.

Следует обратить особое внимание на тот факт, что платежи наймодателей или управляющих жилищных организаций своим подрядчикам и ресурсоснабжающим организациям, с которыми наймодатели или управляющие имеют договорные отношения, "платежами населения" не являются. Это платежи наймодателей или управляющих жилищных организаций по их собственным денежным обязательствам перед их контрагентами.

Решение проблемы сбора платежей населения за ЖКУ

Основываясь на положениях ст. 15 "Оплата жилья и коммунальных услуг по договору найма" Закона РФ "Об основах федеральной жилищной политики" в прежних редакциях в рамках установления перехода на новую систему оплаты ЖКУ Правительство РФ неоднократно своими постановлениями регулировало процедуру сбора платежей. Так, в постановлении Совета Министров РФ от 22.09. 93 № 935 указывалось, что "сбор платежей за коммунальные услуги и оплату жилья, предоставляемого в наем или аренду, производится собственниками жилья или органом, уполномоченным выполнять эти функции" (часть 2 п. 4). Эта формулировка касалась только платежей нанимателей (ныне по договорам социального найма) и арендаторов (в настоящее время нанимателей по договорам коммерческого найма). К денежным обязательствам собственников жилых помещений это положение не относилось.

Позднее постановление Правительства РФ от 18 июня 1996 г. N 707 (п.5) в отношении порядка сбора платежей за коммунальные услуги и оплаты жилья, предоставляемого в наем практически дублирует аналогичное положение постановления Совета Министров РФ от 22 сентября 1993 г. N 935, меняя лишь «…уполномоченные органы» на «…уполномоченные организации».

С середины 90-х гг. и особенно после дефолта 1998 г. управляющие и жилищные организации, имевшие обязательства перед гражданами по предоставлению ЖКУ, нередко нарушали договорные обязательства перед своими субподрядчиками (жилищно-эксплуатационными, ресурсоснабжающими и специализированными организациями). Причинами этого являлись: несоответствие тарифов реальному финансированию, административное занижение затрат на содержание и ремонт жилых домов; неплатежи потребителей; несвоевременное и неполное перечисление жилищным организациям ассигнований из бюджетов различного уровня на компенсацию убытков от предоставления льгот, возмещения предоставления субсидий низкодоходным категориям граждан. В это же время было разрешено проведение взаимозачетов между различными организациями. В результате сложилась ситуация, когда жилищные организации для собственных нужд оставляли "живые" деньги, а с подрядчиками расплачивались "денежными суррогатами" или вовсе не платили. Попытки подрядных организаций получить заработанные средства через суд, как правило, или не давали желаемого результата, или затягивались на годы. Органы МСУ в сложившейся ситуации в целях обеспечении жесткого контроля над "распределением платежей населения" принялись создавать РЦ.

В этих условиях Правительство РФ в п. 6 постановления от 02.08. 99 № 887 установило, что "сбор платы за жилье и коммунальные услуги производится собственником домовладения или уполномоченной им организацией через расчетно-кассовые центры". В п. 9 этого постановления органам МСУ рекомендуется "в целях улучшения сбора платы за жилье и коммунальные услуги, рационального распределения указанных средств, усиления социальной защиты малоимущих слоев населения создавать расчетно-кассовые центры по сбору и обработке коммунальных платежей и предоставлению субсидий гражданам на оплату жилищно-коммунальных услуг". Из текста следует что, эти положения распространялись уже не только на нанимателей, но и на собственников жилых помещений.

Подход, при котором сбор платежей за ЖКУ осуществляет "собственник домовладения" независимо от того, кто их предоставляет, противоречит гражданскому законодательству (ст. 307, 423 и др. ГК РФ) и элементарной экономической логике. "Собственник домовладения" не может собирать платежи с граждан, имеющих жилые помещения в собственности, потому, что он не предоставляет им ЖКУ. Собственник жилого помещения, в том случае, когда он не возложил функции наймодателя на другое лицо, может предоставлять ЖКУ только своим нанимателям. Необходимо подчеркнуть некорректность употребления понятий "собственник домовладения", "собственник дома", "собственник жилищного фонда", подразумевающих, что существуют такие орган или организация, в собственности (хозяйственном ведении, оперативном управлении) которых находится весь многоквартирный дом. Иногда это аргументируется наличием данных бухгалтерского учета. Если в доме часть жилых помещений находится в частной собственности граждан или организаций, единый собственник в природе отсутствует (глава 16, ст. 289, 290 ГК РФ, Федеральный закон от 15.06.1996 № 72-ФЗ "О товариществах собственников жилья"). А собственники жилых помещений в отдельности не могут сами собирать свои же платежи или уполномочивать какую-либо организацию собирать платежи с самих себя.

Что касается случаев, когда муниципалитеты берут на себя полномочия решать все вопросы управления не только жилыми помещениями и долей в общем имуществе многоквартирного дома, находящихся в муниципальной собственности, но и долями, находящимися в частной собственности физических и юридических лиц, то эти единоличные действия совершаются без согласия всех собственников и противоречат ст. 246 ГК РФ и Федеральному закону "О товариществах собственников жилья".

Необходимо отметить, что Правительство РФ не уполномочено устанавливать порядок сбора платежей населения. В ст. 15 Закона РФ "Об основах федеральной жилищной политики" в прежних редакциях правительству предписывалось определить этапы и порядок перехода на новую систему оплаты нанимателями ЖКУ, обеспечивающей "возмещение издержек на содержание и ремонт жилья, а также на коммунальные услуги". Это поручение касалось изменения размеров платежей, т. е. процесса регулирования размера ставок и тарифов. Установление процедуры сбора платежей (кто собирает), причем не только нанимателей, а и собственников жилых помещений выходило за пределы поручения законодателя.

Анализ существующих схем договорных и расчетных отношений

Сторонами договора на предоставление жилищных и коммунальных услуг могут выступать с одной стороны собственники (или наниматели) жилых помещений, с другой – жилищная организация, в управлении которой находится многоквартирный жилой дом, в котором расположено помещение потребителя, или наймодатель. Возмездные отношения по предоставлению жилищных и коммунальных услуг могут строиться по следующим вариантам:

А. Собственник имеет жилое помещение, в котором проживает со своей семьей.

Б. Собственник самостоятельно сдает в наем жилое помещение.

В. Собственник поручает жилищной организации управлять своими жилыми помещениями и долей в общем имуществе многоквартирного дома, сдавать жилье в наем путем заключения от его имени договоров социального найма и/или найма, предоставлять нанимателям жилищные и коммунальные услуги.

Г. Предоставление ЖКУ с участием управляющей жилищной организации, действующей как представитель потребителя (поверенный, комиссионер, агент).

Д. Предоставление ЖКУ по прямым договорам;

Е. Односторонние действия по предоставлению ЖКУ гражданину управляющей жилищной организацией, действующей в чужом интересе без поручения и без письменного договора.

Ж. Комбинация указанных схем.

Рассмотрим эти варианты. Вариант "А", когда собственник-гражданин имеет жилое помещение, в котором проживает со своей семьей, – самый простой. В этом случае сторонами жилищного договора выступают гражданин – собственник жилого помещения и жилищная управляющая организация. По договору жилищная управляющая организация осуществляет управление долей в общем имуществе многоквартирного дома, принадлежащей гражданину, и предоставляет собственнику и лицам, с ним проживающим, жилищные и коммунальные услуги, а собственник оплачивает их жилищной организации. При такой системе договорных отношений жилищная организация выставляет собственнику платежный документ (счет-квитанцию), по которому он обязан оплатить предоставленные ЖКУ. Право требовать уплаты денег за предоставленные ЖКУ возникает у кредитора, следовательно, при этом варианте избирать порядок начисления и сбора платежей вправе только жилищная организация.

Вариант "Б" заключается в том, что собственник сдает в наем жилое помещение. Собственник, имеющий договор на управление долей в общем имуществе многоквартирного дома с жилищной управляющей организацией, заключает договор найма или социального найма с нанимателем жилого помещения. Собственник самостоятельно решает, каким образом будут организованы начисление и сбор платежей с нанимателей. При такой схеме договорных отношений собственник (наймодатель) может собирать платежи с нанимателей самостоятельно и уже своими деньгами оплачивать жилищной и энергоснабжающей организациям предоставляемые ЖКУ, а может поручить начисление и сбор средств специализированной или управляющей жилищной организации. Если собственник принял решение поручить сбор средств с нанимателей сторонней организации (например, РЦ), он обязан заключить договор на сбор платежей и оплатить эти услуги.

Все сказанное относится и к администрации муниципального образования как представителю собственника муниципального жилищного фонда. Надо сказать, что ее поручение РЦ осуществлять сбор платежей за ЖКУ с нанимателей может распространяться только на муниципальные жилые помещения и не может распространяться на жилые помещения. принадлежащие иным собственником. При такой системе взаимоотношений администрация муниципального образования, как наймодатель, вправе заключить с РЦ договор о предоставлении услуг по начислению и сбору платежей нанимателей жилых помещений, находящихся в муниципальной собственности, и будет иметь в этом случае полное право распоряжения собранными средствами.

Следует отметить, что такая система сбора платежей весьма не выгодна органу МСУ. Полученные платежи за ЖКУ в соответствии с Бюджетным кодексом РФ должны быть зачислены в местный бюджет, что существенно осложнит расчеты муниципалитета с подрядчиками. При такой схеме отношений органа МСУ с нанимателями администрация будет отвечать перед нанимателями за качество жилищных и коммунальных услуг. Администрация муниципального образования фактически выступает как хозяйствующий субъект, который имеет возмездные договорные обязательства по обеспечению ЖКУ нанимателей жилых помещений, и принимает решения, делающие невозможным конкуренцию при обороте услуг. Монополия и ограничение доступа на рынок или устранение с него хозяйствующих субъектов противоречат действующему законодательству (Закон РСФСР от 22.031991 № 948-I "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках").

Органы МСУ, которые сами являются наймодателями жилых помещений, относящихся к муниципальному жилищному фонду, могут в договорах социального найма и найма жилых помещений устанавливать процедуру оплаты нанимателями ЖКУ. В случае принятия собственником соответствующего решения наймодатель (муниципалитет) может указать в договорах с гражданами, что платежи за ЖКУ перечисляются нанимателями на счет управляющей организации, которая обеспечивает их предоставление и отвечает перед гражданами за их качество. Вопрос о том, кто будет начислять платежи: РЦ или сама управляющая организация, должен решаться  управляющей организацией самостоятельно исходя из экономической целесообразности.[4] При варианте "В" собственники (муниципалитет, города Москва и Санкт-Петербург, физические или юридические лица)[5] совместно поручают жилищной организации управлять своими жилыми помещениями и долями в общем имуществе многоквартирного дома, выполнять функции наймодателя и сдавать жилье в наем путем заключения от их имени договоров социального найма и/или найма, содержание (условия) которых определены или согласованы собственниками, а также предоставлять нанимателям жилищно-коммунальных услуг.[6] При такой схеме договорных отношений жилищная управляющая организация выступает в качестве наймодателя. По договорам социального найма или найма жилищная организация предоставляет нанимателям в пользование жилые помещения, ЖКУ, а наниматели производят их оплату наймодателю. Право требования платежей за ЖКУ принадлежит управляющей жилищной организации. Этот вариант встречается наиболее часто, хотя и имеет ряд существенных недостатков.

Если органы МСУ передали право наймодателя специализированной организации, управляющей жилыми домами (управляющему), то условия о расчетах приводятся в договорах социального найма, заключаемых этими управомоченными организациями. Поскольку управляющий будет являться не только наймодателем, но и исполнителем жилищно-коммунального обслуживания для собственников квартир (комнат) в тех же многоквартирных домах, в которых находятся и муниципальные квартиры, то условия, аналогичные условиям договоров социального найма, должны содержаться и в договорах собственников с управляющими.

При варианте "В" и других вариантах управляющая организация ни при каких обстоятельствах не вправе самостоятельно распоряжаться платой за наем. Ранее был распространены рекомендации, согласно которым эта плата предназначалась для полного восстановления жилья, а ее размер предлагалось соразмерять с размером налога на недвижимость. Сейчас законодатель установил, что этот платеж является "доходом собственника жилья от предоставления жилого помещения в наем" (ст. 1 Закона РФ "Об основах федеральной жилищной политики" в ред. Федерального закона от 06.05.03  № 52-ФЗ), поэтому эти средства должны направляться именно собственнику, и только он может ими распорядиться. В частности, собственник может направить их на финансирование работ, выполняемых сверх перечня и объемов ЖКУ, которые оплачиваются за счет платы за содержание и ремонт жилья.

В том случае, когда управляющая жилищная организация (поверенный, комиссионер, агент) действует от собственного имени или как представитель собственников, но всегда за счет последних (вариант "Г"), плата потребителей (граждан и организаций) за предоставление ЖКУ предназначается не управляющей организации, а тем организациям, которые продают гражданам ЖКУ по договорам, заключенным управляющей организацией. При заключении договоров поручения и комиссии управляющая организация по поручению собственников совершает юридические действия и сделки. Управляющая жилищная организация в полном смысле сама управляет долями собственников в общем имуществе многоквартирного дома только при наличии агентских договоров. В таком случае она будет выполнять указания собственников, управляя жильем от их имени. Управляющая организация – агент может за плату и выполнять отдельные подрядные работы по содержанию и обслуживанию многоквартирного дома, и оказывать возмездные услуги собственникам. При этом ей причитается только вознаграждение (ст. 972, 991, 997, 1006 ГК РФ) за посредничество (юридические действия), а при использовании агентских договоров – за выполняемые иные действия (ст. 1005 ГК РФ), собственниками ресурсов, приобретаемых за счет потребителей (ст. 971, 996, 1011 ГК РФ), всегда становятся они сами. Сделки и юридические действия, направленные на предоставление гражданам ЖКУ, всегда совершаются за счет последних. Поскольку платежи населения причитаются не агенту, а организациям, продающим ЖКУ, то, следовательно, определение порядка осуществления таких платежей производится кредиторами в денежном обязательстве.

Вариант "Д" рассматривает предоставление ЖКУ по прямым договорам. Необходимо сразу оговориться, что это правомерно только в отношении энергоснабжения собственников жилых помещений, которое осуществляется без каких либо промежуточных лиц (ст. 540 ГК РФ), если только граждане не являются субабонентами (ст. 545 ГК РФ). В соответствии со ст. 676 ГК РФ наниматели получают ЖКУ по договорам социального найма и найма, поэтому не могут иметь прямые договоры электро- и газоснабжения с энергоснабжающими и газораспределительными организациями[7], а прямые договоры тепло- и водоснабжения и водоотведения не легитимны со всеми гражданами[8]. С учетом сказанного гражданин – абонент обязан оплатить фактически потребленную электроэнергию (ст. 544 ГК РФ), энергоснабжающая организация вправе требовать оплаты. Поэтому энергоснабжающая организация только в указанных случаях вправе избирать порядок расчетов в соответствии с законодательством.

Предоставление ЖКУ без поручения и письменного договора, к сожалению, остается еще достаточно распространенным явлением. Не коснуться его нельзя, поскольку в отдельных муниципалитетах это делается сознательно. Поскольку вариант "Е" отражает нарушение обеими или одной стороной установленных законодательством процедур и форм согласования взаимных обязательств обеими или одной стороной, то предоставление ЖКУ без письменного договора необходимо расценивать как действие организации (лица), фактически осуществляющей такое действие в одностороннем порядке, как действие в чужом интересе без поручения. В этом случае денежное обязательство отсутствует. Гражданин не обязан оплачивать ЖКУ, но обязан возместить стоимость всех полученных благ. В стоимостном выражении это одно и то же, но при неоплате гражданином полученных благ возникает деликтное внедоговорное обязательство (глава 60 "Обязательства вследствие неосновательного обогащения" ГК РФ). Такой вариант может затрагивать один или несколько видов получаемых гражданином ЖКУ, за предоставление которых никто не несет ответственности. При этом нередко существует посредник (не имеющий необходимых полномочий) или перепродавец (не имеющий договоров с конечным покупателем – гражданином), который покупает у своих "субподрядчиков" ЖКУ для обеспечения ими граждан. В таких случаях гражданин платит за ЖКУ "по доброй воле", хотя фактически потребляет все, что ему предлагается.

Вариант "Ж" следует признать наиболее распространенным, поскольку в рафинированном виде ни один из приведенных вариантов не доминирует.

Конечно, требуется более подробное раскрытие указанных механизмов, что в рамках статьи невозможно. Авторы стремились проиллюстрировать лишь ответ на вопрос: кто может устанавливать процедуру оплаты ЖКУ. При любом варианте отношений между сторонами договора на предоставление ЖКУ право требовать уплаты денег за предоставленные ЖКУ (т.е. выполнения денежного обязательства) возникает у кредитора ("продавца"), которым может являться управляющая жилищная организация, или наймодатель, или энергоснабжающая организация, следовательно, только он вправе избирать порядок начисления и сбора платежей за ЖКУ.

Управляющая жилищная организация может собирать "платежи населения" через свои кассы, может заключить договор со сторонней организацией (банком или организацией почтовой связи), может поручить собирать платежи специализированной организации (РЦ) через ее кассы и/или с привлечением других лиц. В последнем случае выбор способа сбора платежей (через кассы, банк, почтовые отделения или иное) будет осуществляться РЦ, если договор между управляющей организацией и РЦ не содержит соответствующих указаний. Право выбора способа сбора платежей вторично, а не первично. Им может обладать только кредитор в денежном обязательстве по оплате ЖКУ, который в первую очередь имеет право получать причитающиеся ему платежи, или тот, кому он сам это поручит. Для более определенного разрешения вопроса, кто кому обязан платить (стороны денежного обязательства), в жилищных договорах необходимо указывать, кому и на чей счет гражданин обязан осуществлять платежи. В любом случае гражданин вправе знать, исполнит ли он надлежащим образом свое денежное обязательство перед кредитором.

Недостатки административного формирования системы расчетов за ЖКУ

Выполнению обязательств по предоставлению гражданам ЖКУ должны сопутствовать обязательства граждан по их своевременной и полной оплате. Для достижения этой цели в муниципальных образованиях используются различные схемы организации расчетов. Поскольку организация, содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений, а также организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации – это функции муниципалитетов[9], то их влияние на формирование системы расчетов очень велико, но не безгранично.

Обязательство по предоставлению ЖКУ и встречное обязательство по их оплате всегда являются гражданскоправовыми и вытекают из договоров. Из этого следует равноправие сторон обязательств: граждан и организаций, которые предоставляют им ЖКУ. Возникает вопрос: в какой степени на субъективные права и взаимные юридические обязанности, являющиеся содержанием этого обязательства, может влиять региональное и местное нормативное регулирование?

Практика создания в муниципальных образованиях РЦ показывает, что их деятельность нередко регулируется не договорами, а местными нормативными актами. Администрации муниципальных образований через распорядительные документы регламентируют не только создание РЦ, процедуры перечисления платежей потребителей за ЖКУ, форму и содержание платежного документа, но и напрямую директивно указывают управляющим жилищным организациям, кто и как будет принимать платежи за ЖКУ. Эти акты иногда дополняются договорами, дублирующими положения таких актов.

По своему содержанию такие договоры зачастую содержат условия, невыгодные для организаций, предоставляющих ЖКУ гражданам. Такое административное вмешательство приводит к концентрации всех платежей в РЦ, фактически помимо воли организаций, которым эти платежи причитаются. По воле органов МСУ, превышающих свою компетенцию, РЦ становятся главенствующей организацией во всей системе ЖКХ. Они приобретают право распоряжаться средствами управляющих жилищных организаций по разовым или действующим постоянно указаниям должностных лиц администраций, а не в рамках полномочий, возлагаемых на них по договорам. Встречаются муниципальные образования, где не жилищные организации заказывают работу РЦ, а расчетные центры определяют, какие работы, выполненные жилищной организацией, оплачивать, а какие нет.

Постановления органов МСУ, регламентирующие работу РЦ, нередко не учитывают содержание заключенных договоров и навязывают схемы расчетов, противоречащие им. При таком внедрении РЦ "сбор платежей" искусственно отделяется от договорных денежных обязательств. В ряде случаев административным решением вводятся "прямые расчеты" граждан с ресурсоснабжающими организациями, минуя наймодателей и управляющие жилищные организации. Разрушается система экономических взаимоотношений, но формируется система распределения платежей населения за ЖКУ с участием администрации муниципального образования, усиливается финансовая зависимость жилищных и коммунальных организаций от администрации муниципального образования. Органы МСУ, которые должны следить за соблюдением законности на территории муниципального образования сами выступают злостными нарушителями действующего законодательства.

Следует отметить, что ситуация, когда между жилищной организацией и РЦ, являющимся самостоятельным юридическим лицом, отсутствуют договорные отношения, приводит к существенным нарушениям финансового законодательства. В бухгалтерии жилищной организации отсутствуют первичные документы, на основании которых производится оплата ЖКУ. Такая ситуация чревата для жилищной организации серьезными финансовыми последствиями.

Негативными последствиями административного искажения договорной системы расчетов, вводимых местными администрациями, являются:

• снижение возможностей влияния на бесперебойность и качество предоставляемых ресурсоснабжающими и подрядными организациями ЖКУ. Для этих организаций главное получить платежи, а исполнение договорных обязанностей отодвигается на задний план. Это понижает их ответственность за нарушение качества ЖКУ;
• затруднение возможности реального снижения потребителями платежей в случае нарушения установленных параметров качества ЖКУ. Это обусловлено тем, что договорные обязательства становятся фиктивными, а роль граждан – еще более пассивной;
• отсутствие у управляющей жилищной организации возможностей влиять на процесс организации предоставления ЖКУ.

Кроме недостатков, искажающих экономическое содержание товарно-денежных отношений в ЖКХ, есть еще и формальные возражения. Установление на муниципальном уровне порядка расчетов граждан за ЖКУ административным способом недопустимо из-за противоречия основам гражданского законодательства, которым регулирование хозяйственных предпринимательских отношений отнесено к исключительному ведению Российской Федерации. Ни региональные, ни местные органы власти не вправе принимать нормы гражданского права (п. "о" ст. 71 Конституции РФ, ст. 3 ГК РФ).

Экономические и правовые основания участия РЦ в расчетах

Расчетные центры осуществляют свою деятельность не по заказу нанимателей или собственников жилых помещений, а по заказу кредиторов в денежном обязательстве по оплате ЖКУ, т. е. организаций, продающих ЖКУ. Для того чтобы РЦ смогли выполнять те функции, которые требуют от них наймодатели и управляющие организации, необходимо их документальное оформление. Подходы к оформлению зависят от форм, в которых действуют РЦ.

В тех случаях, когда РЦ является муниципальным бюджетным учреждением, финансируемым только из бюджета и не осуществляющим никакой предпринимательской деятельности, достаточно определения его функций в уставе учреждения. Такой подход возможен в случае, когда муниципалитет никому не передал функции наймодателя, и встречается в практике крайне редко из-за серьезных недостатков, речь о которых пойдет ниже.

В данном случае виды деятельности, для осуществления которой создано РЦ, содержатся в уставе учреждения и в муниципальных нормативных и распорядительных актах, расчет и сбор платежей не являются предпринимательской (хозяйственной) деятельностью и между учреждением и муниципалитетом возникают не гражданскоправовые, а административные отношения, основанные на подчинении учреждения собственнику. Органам МСУ нет нужды в таком случае договариваться с учреждением, как с равным партнером. Процедура деятельности учреждения регламентируется только документами директивного содержания. Соответственно, учреждение отвечает за результаты своей деятельности только перед органами МСУ, а не перед хозяйствующими субъектами.

Все затраты учреждения при рассматриваемом подходе должны финансироваться только из бюджета и поэтому их нельзя учитывать в качестве составляющих цен и тарифов на ЖКУ. В этом случае начисление платежей собственникам жилья будет тоже оплачиваться из бюджета, что экономически не верно.

В результате такого подхода на рынок жилищно-коммунального обслуживания и расчетов платежей не допускаются коммерческие организации, что приводит к монополизации сферы расчетов за ЖКУ, а это противоречит ст. 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках". При этом способ расчетов между собственниками жилых помещений и управляющими жилищными организациями не избирается исходя из своих интересов, а навязывается административным способом. Если платежи населения начисляет коммерческая организация (например, МУП, хозяйственное общество) или муниципальное учреждение в качестве разрешенной ему собственником предпринимательской деятельности помимо деятельности, прямо финансируемой из бюджета, то деятельность РЦ должна основываться на возмездных договорах с организациями, имеющими обязательства перед гражданами по предоставлению им ЖКУ. В противном случае они не вправе получать денежные средства за эту деятельность ни из бюджета, ни от потребителей. Коммерческая организация не может получать бюджетное финансирование своей деятельности просто потому, что она внесена в реестр получателей средств на основании поквартальной бюджетной росписи и сметы. Исключение составляют случаи частичного возмещения в установленных случаях убытков от регулируемой деятельности. Этот подход наиболее распространен. При использовании этого подхода перечень услуг РЦ по начислению платежей заказывают те организации, которые продают ЖКУ. Они же оплачивают его деятельность. Такие отношения являются гражданскоправовыми, они могут возникать только между равными партнерами, которые могут "торговаться" во время преддоговорных контактов по вопросам объемов услуг РЦ в пределах цены, которая может быть заплачена в условиях регулируемых цен и тарифов на ЖКУ.

Важно подчеркнуть, что административные акты в сфере расчетов имеют очень узкое применение. Во всех случаях, когда деятельность РЦ финансируется не за счет бюджетных средств, она должна основываться на положениях гражданских договоров с получателями платежей населения за ЖКУ, которые стороны заключают исходя из своих интересов.

Выбор порядка перечисления платежей населения организацией, являющейся кредитором в денежном обязательстве по предоставлению ЖКУ, отражается не только в договоре с банком, почтовым учреждением и/или РЦ, но и в договорах с гражданами. Условия о порядке расчетов населения за ЖКУ во всех договорах (жилищных, управляющих организаций с банком, почтовым учреждением и/или РКЦ, управляющих с их подрядчиками должны быть согласованными и непротиворечивыми.

В настоящее время РЦ, как правило, находятся под административным влиянием органов МСУ. По этой причине, форма платежного документа часто утверждается главой муниципального образования. Имеют место постановления глав администраций городов, которыми РЦ даются указания размещать на обратной стороне платежного документа рекламу коммерческих фирм для получения дополнительных доходов. Иными словами, администрация муниципального образования дает прямые указания коммерческой организации, как ей увеличить свои доходы. Очевидно, что такая административная опека РЦ нарушает принципы хозяйственной самостоятельности юридических лиц, противоречит действующему законодательству.

Орган МСУ должен заботится о том, чтобы население получало необходимую информацию о работах и услугах, которые оно оплачивает. Администрация муниципального образования имеет право утвердить минимальный перечень информации, которая должна содержаться в квитанции и должна быть доведена до каждого потребителя. Для жилищных управляющих организаций и РЦ утвержденный администрацией муниципального образования перечень будет иметь рекомендательный характер. Для того чтобы этот перечень стал обязателен к исполнению он должен быть включен в договор управления муниципальным жилищным фондом, который орган МСУ должен заключить с управляющей жилищной организацией. Форма предоставления информации и ее объем (он может быть больше утвержденного органом МСУ) должны определяться РЦ. И именно по тому, как (по отзывам населения) РЦ решает эти вопросы, можно делать выводы о его работе.

Расчет бюджетных составляющих в платежах за ЖКУ

Кроме платежей населения, деятельность по управлению многоквартирными домами финансируется за счет бюджетных средств. За счет бюджетов компенсируются убытки, возникающие у управляющих жилищных организаций от предоставления льгот, возмещения расходов на предоставление жилищных субсидий семьям с низкими доходами (по действующему до введения системы персонифицированных социальных счетов порядку), возмещения убытков, возникающих в результате регулирования цен и тарифов органами МСУ, органами власти городов Москвы и Санкт-Петербурга. Следует отметить, что граждане не отвечают перед кредиторами (управляющими жилищными организациями) по денежным обязательствам за перечисление бюджетной составляющей общей стоимости ЖКУ, возмещения убытков от предоставления жилищных субсидии, компенсаций установленных льгот.

В большинстве муниципальных образований расчет бюджетных составляющих в платежах за ЖКУ осуществляют РЦ. Форма представления информации об обязательствах местного бюджета определяется администрацией муниципального образования и закрепляется соответствующим распорядительным документом. Встречаются муниципальные образования, в которых расчет бюджетных обязательств перед жилищными организациями осуществляют структуры, отвечающие за социальную защиту населения. В этих муниципалитетах в компетенции органов социальной защиты находится расчет сумм, необходимых для финансирования возмещения убытков от предоставления льгот отдельным категориям граждан, субсидий малообеспеченным гражданам. Это уменьшает количество случаев необоснованного предоставления или лишения льгот  из-за:

• незнания положений действующего законодательства (например, допущения ошибок при наличии нескольких оснований для получения льгот);
• отсутствия учета и мониторинга наличия у граждан права на получение льгот (например, "предоставление" льгот давно умершим людям, гражданам, потерявшим на них право);
• злоупотреблений в виде предоставления льгот без подтверждающих документов или на основании заведомо недействительных документов;
• ошибок расчета скидок из-за неверного определения круга лиц, на которых распространяется действие льгот, а также из-за применения социальной нормы или фактической площади жилья и т. п.

Как правило, наряду с расчетами платежей граждан за ЖКУ РЦ осуществляет расчет платежей для других потребителей ЖКУ: арендаторов и собственников жилых и нежилых помещений, включая Российскую Федерацию, субъект Российской Федерации, муниципальное образование. При отсутствии приборов учета ресурсов расчет осуществляется на основании нормативов потребления коммунальных услуг, а также и цен и тарифов, установленных органом МСУ. Достаточно часто арендаторы и собственники встроенных и пристроенных помещений не оплачивают жилищные услуги (содержание и ремонт, лифт и т. д.), при этом коммунальные услуги оплачиваются в полном объеме. Такой подход ошибочен. В соответствии с ГК РФ (ст. 210) собственник нежилого встроенного или пристроенного помещения несет бремя содержания принадлежащей ему доли в общем имуществе дома (подвала, крыши, лестничных маршей, лифта, инженерных коммуникаций и т. д.). Следовательно, собственник нежилого помещения (в т. ч. муниципалитет) обязан нести финансовое бремя по обслуживанию своего имущества. Если он не делает это сам, то он должен переложить это бремя на арендатора помещения.

Заключение

Необходимо изменение подходов к организации расчетов за ЖКУ. Расчетные обязательства должны вытекать из договорных отношений между продавцами и покупателями ЖКУ. Отношения по обеспечению расчетов должны строиться только в соответствии с договорами РЦ с организациями, заказывающими их услуги, – наймодателями и управляющими жилищными организациями. В таких договорах РЦ и организации, имеющие право получать платежи населения за проданные ресурсы (выполненные работы, оказанные услуги), согласуют свои права и взаимные обязанности. Степень участия РЦ в расчетах должна определяться только кредиторами в денежных обязательствах граждан.

Основой таких отношений не могут быть нормативные акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов МСУ. Волевое административное вторжение в систему договорных предпринимательских отношений не будет способствовать внедрению рыночных начал в жилищную сферу. Вмешательство в хозяйственный оборот вредно с экономической точки зрения и противоправно с юридической.