Адресная социальная поддержка населения: уровень местного самоуправления

Становление местного самоуправления в Российской Федерации происходит в условиях перераспределения социальной ответственности между государством, семьей, работодателями и благотворительным сектором. Децентрализация и муниципализация социальной политики - это мировая тенденция. Во многих странах 1990-е годы характеризуются увеличением числа местных социальных программ с соответствующим перераспределением ресурсов между различными уровнями власти: федеральным правительством, штатами и округами (США и другие федеративные государства) или центральной государственной администрацией, губерниями и местными коммунами (Финляндия и другие унитарные государства).

В России рост роли местного самоуправления в решении социальных проблем стимулирован приватизацией, изменением форм собственности объектов социальной сферы и передачей большинства из них в муниципальное ведение. Опросы общественного мнения показывают, что за последние годы принципиально изменился и рейтинг социальной ответственности. В опросах общественного мнения органы местного самоуправления переместились с шестого (1994 г.) на первое место (1997 г.)  в списке властных и общественно-политических институтов, которые призваны оказывать реальную помощь в решении проблем населения[1]. В глазах многих своих избирателей именно местное самоуправление несет ответственность за выплату заработной платы, пенсий и пособий, реализацию законов о социальной помощи ветеранам и инвалидам - то есть за выполнение не только собственных обязательств, но и обязательств федеральной власти и администрации предприятий.

В условиях кризиса системы межбюджетных расчетов муниципализация социальной политики, предусмотренная Программой социальных реформ в Российской Федерации на период 1996-2000 г.,[2] - это сложнейшая управленческая задача. Ключи к ее решению:

• четкое определение приоритетов;
• создание механизмов эффективного распределения ограниченных бюджетных средств и привлечения дополнительных ресурсов;
• разработка программы-минимум и программы-максимум, которые позволят решать сложные проблемы поэтапно, на каждом шаге добиваясь конкретного и понятного населению социального эффекта.     

Целый ряд факторов затрудняет принятие эффективных управленческих решений. Выбор приоритетов осложнен дефицитом знаний о динамике социальных проблем (прежде всего, о бедности). Решения зачастую принимаются на основе интуиции, отражающей представления о социальной политике и социально-демографические реалии вчерашнего дня. Полную и достоверную информацию о нуждах и интересах разных социальных групп замещают популистские требования и политические заявления на митингах. Социально-демографический профиль города зачастую неизвестен. Органы местного самоуправления не имеют данных о совокупных социальных расходах города, включая фактические расходы на льготы и скрытые дотации отдельным категориям населения и реальное число граждан, воспользовавшихся льготами. Нет полного сводного перечня социальных обязательств различного уровня (федеральных, отраслевых, местных) в различных областях (социальная защита, здравоохранение, образование, жилищная сфера).

Тем не менее, реформа системы социальной защиты на местном уровне постепенно развивается, появляются все новые практические инициативы. Однако, многие начинания городских администраций и общественности встречают серьезные препятствия и нуждаются в методической поддержке. В задачу данной брошюры входит представить разработки по ключевому направлению реформы - переходу к адресной социальной поддержке населения, включая необходимое научное обеспечение и  конкретные модели. Практические рекомендации даны на основании анализа систем социальной защиты в городах разного типа - Омске с населением более миллиона человек и Протвино Московской области, где проживает менее сорока тысяч жителей. Информация по этим городам приведена по состоянию на начало 1998 г., если не указано иначе.