Дифференциация регионов по жесткости ограничительных мер в условиях пандемии

Фонд "Институт экономики города" продолжает проводить  оперативный мониторинг принимаемых субъектами Российской Федерации мер по разработке и реализации комплекса ограничительных и иных мероприятий во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 2 апреля 2020 № 239 "О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)" (далее - Указ Президента РФ № 239).

 

Указом Президента РФ № 239 высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации предоставлены расширенные полномочия по определению дополнительных видов деятельности, которая может быть продолжена (на основании подпункта "ж" пункта 4 Указа Президента РФ № 239).

В соответствии с текущими результатами мониторинга можно сделать вывод о довольно высокой дифференциации принимаемых субъектами РФ решений по уровню жесткости вводимых ограничений относительно режимов функционирования экономики. Условно можно выделить 4 уровня жесткости таких мер (см. таблицу 1).

 

Таблица 1 - Градация уровней жесткости ограничений экономической деятельности

Так, самые жесткие ограничения экономической деятельности (1 уровня), при которых допускается менее 5 дополнительных видов деятельности, введены в 23 субъектах РФ, из них в 9 субъектах РФ (например, в Чукотском автономном округе, Ненецком автономном округе, Республике Коми) такие дополнительные виды деятельности и вовсе отсутствуют (в период нерабочих дней могут осуществлять деятельность только организации (работодатели и работники), определенные Указом Президента РФ № 239[1]).

 

Наиболее "мягкие" ограничения (4 уровня) введены в 20 субъектах РФ, к которым относятся в том числе:

- Мордовия (70 дополнительных видов деятельности);

- Тверская область (62 дополнительных вида деятельности);

- Тамбовская область (58 дополнительных видов деятельности);

- Амурская область (54 дополнительных вида деятельности);

- Челябинская область (53 дополнительных вида деятельности);

- Кабардино-Балкарская Республика (56 дополнительных видов деятельности);

- Дагестан (52 дополнительных вида деятельности);

- Тульская область (48 дополнительных видов деятельности);

- Мурманская область (47 дополнительных видов деятельности);

- Алтайский край (44 дополнительных вида деятельности).

В утвержденные 20 субъектами РФ перечни видов деятельности, на которые не распространяется режим нерабочих дней, вошли более 30 видов дополнительной деятельности (запрещенные в других регионах), среди которых, например:

• организации, осуществляющие деятельность в сфере проектирования, строительства, капитального ремонта и реконструкции зданий и сооружений, а также материально-техническое снабжение данной сферы;
• организации, которые осуществляют производство, хранение и реализацию сельхозпродукции;
• промышленность, обрабатывающее производство;
• организации, осуществляющие услуги по авторемонту и сервисному обслуживанию транспортных средств, поставку запасных частей и специализированной техники;
• организации, предоставляющие гостиничные услуги, услуги по проживанию исключительно для размещения лиц, находящихся в служебных поездках или служебных командировках в организации, деятельность которых не приостановлена;
• организации, осуществляющие деятельность в сфере информационных технологий и связи, включая почтовую связь, и обеспечивающие бесперебойную работу телекоммуникационных сетей;
• организации, производящие фасовочные и упаковочные материалы, в том числе соответствующие полиграфические комплексы;
• дежурные нотариальные конторы;
• организации, осуществляющие производство и распространение печатной продукции и др.;
• благоустройство территорий.

Учитывая, что перечень продолжающих деятельность организаций, установленный Указом Президента РФ № 239, сформулирован довольно широко в смысле возможных трактовок, указанные 20 регионов стремились детализировать или расширить такие перечни в собственных актах (то есть возникает некоторое дублирование между видами деятельности, определенными регионами в рамках собственных полномочий, и видами деятельности, установленными в Указе).

Например, Указом Президента РФ № 239 разрешается работа "организаций, обеспечивающих население продуктами питания и товарами первой необходимости". В развитие такой формулировки некоторые регионы разрешают деятельность, например, всего сектора сельского хозяйства или обрабатывающей промышленности (уже не уточняя в качестве цели поставку товаров первой необходимости).

Некоторые виды разрешенной деятельности вызывают вопросы с точки зрения реальной возможности и необходимости их реализации – например, деятельности по капитальному ремонту общего имущества многоквартирных домов (разрешена, например, в Архангельской, Калининградской, Мурманской, Новгородской областях).

В ходе анализа была предпринята попытка увязки показателей о количестве дополнительных видов деятельности, разрешенной в субъектах РФ, с результатами ранее проведенной оценки[2] в части:

1. Сведений о субъектах РФ, воспользовавшихся полномочием по уточнению границ территорий, на которых предусматривается реализация комплекса ограничительных и иных мероприятий исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки;
2. Сведений о субъектах РФ, сокративших срок действия ограничений и иных мероприятий с учетом реальной санитарно-эпидемиологической обстановки на территории соответствующего субъекта.

По результатам проведенного ранее анализа было установлено, что 17 субъектов РФ воспользовались предоставленными полномочиями в части определения границ территорий, на которых предусматривается реализация комплекса ограничительных и иных мероприятий исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки. Среди указанных регионов наблюдаются различные подходы к установлению границ соответствующих территорий. Так, например, в Москве утвержден перечень парков культуры и отдыха, музеев-заповедников, музеев-усадеб, иных территорий общего пользования, в границах которых действуют соответствующие ограничения[3]. На территории Мурманской области приняты нормативные правовые акты применительно к территориям отдельных муниципальных районов[4].

Анализ показал, что факт определения границ территорий субъектов РФ, на которые распространяются ограничительные меры, не влияет на уровень жесткости ограничений видов экономической деятельности, тогда как такая зависимость прослеживается применительно к случаям сокращения отдельными регионами сроков действия ограничительных мероприятий.

Только 9 субъектов РФ воспользовались предоставленными полномочиями и сократили срок действия ограничений и иных мероприятий, учитывая при этом реальную санитарно-эпидемиологическую обстановку. В 5 из таких регионов (Оренбургская, Свердловская, Челябинская, Тульская и Калининградская области), в которых сокращены сроки действия ограничительных мероприятий, уровень жесткости ограничения экономической деятельности оценивается как низкий.  В этих регионах широкий перечень разрешенных видов деятельности на фоне сокращения сроков действия ограничительных мероприятий выглядит вполне логичным.

Однако в 4 субъектах РФ (Краснодарский край, Тюменская область, Псковская и Самарская области), напротив, предусмотрены существенные ограничения видов деятельности, но на более короткий срок действия ограничительных мероприятий.

В целях сопоставления санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в субъектах РФ с уровнем жесткости принятых мер по ограничениям видов деятельности была оценена доля заболевших граждан по отношению к численности населения в субъекте РФ.

Для проведения оценки были использованы следующие данные:

1. Сведения о численности населения субъектов РФ по состоянию на 1 января 2020 года[5];
2. Сведения о количестве граждан, заболевших коронавирусной инфекцией по состоянию на 14 апреля 2020 года[6].

Получившиеся по результатам указанного расчета значения для каждого субъекта РФ были также разбиты на 4 уровня в зависимости от количества заболевших на 100 тыс. чел. (см. таблицу 2).

Таблица 2 - Градация уровней распространения коронавирусной инфекции (по количеству заболевших в расчете на 100 тыс. человек постоянного населения субъекта РФ)

Сравнительный анализ уровня жесткости ограничений экономической деятельности и уровня распространения инфекции в субъектах РФ показал отсутствие корреляции между жесткостью мер по ограничению функционирования экономики и остротой текущей санитарно-эпидемиологической обстановки (см. таблицу 3, рисунки 1 и 2). Результаты в разрезе субъектов РФ приведены на рисунке 3 и в приложении.

Так, только в 18 субъектах РФ (21%) уровень распространения инфекции и уровень жесткости ограничений экономической деятельности совпадают, тогда как в 49 субъектах РФ (58%) введены более жесткие ограничения экономической деятельности по сравнению с уровнем распространения инфекции[7], а в 18 субъектах РФ (21%) – наоборот (см. таблицу 3).

Одновременно высокий или повышенный уровень распространения коронавирусной инфекции (1 и 2 уровни) и наиболее жесткие меры по ограничению экономической деятельности (1 и 2 уровни) наблюдаются только в 7 таких субъектах РФ (Москва, Ямало-Ненецкий автономный округ, Московская, Смоленская, Ивановская, Брянская области, Калмыкия).

В 38 регионах (45%) установлены относительно жесткие ограничительные меры (1 и 2 уровней) при относительно менее существенном уровне распространения новой коронавирусной инфекции (3 и 4 уровней). К таким субъектам относятся Ивановская, Липецкая, Иркутская области, Хабаровский край, Республика Хакасия. По всей видимости, это обусловлено намерением регионов в упреждающем порядке минимизировать риски, связанные с потенциальным распространением коронавирусной инфекции, не смотря на экономические потери.

Таблица 3 – Сравнение уровней ограничения экономической деятельности с уровнями распространения коронавирусной инфекции (COVID-19) в субъектах РФ

 

Рисунок 1 – Распределение субъектов РФ по уровням жесткости ограничений экономической деятельности	Рисунок 2 – Распределение субъектов РФ по уровням распространения коронавирусной инфекции

 

Источник: оценки Фонда "Институт экономики города" на основе нормативных правовых актов субъектов РФ по состоянию на 13 апреля 2020 г., данным Росстата о численности населения по состоянию на 1 января 2020 года (http://www.statdata.ru/largest_regions_russia), данным карты распространения коронавируса в России и мире по состоянию на 14 апреля 2020 г. (https://yandex.ru/web-maps/covid19?ll=-122.083958%2C37.386050&z=7)

 

Рисунок 3 - Уровни распространения коронавирусной инфекции (количество заболевших в расчете на 100 тыс. человек постоянного населения субъекта РФ, левая ось) и уровень жесткости ограничений экономической деятельности (количество дополнительных видов деятельности, осуществление которых разрешено на территории субъекта РФ, правая ось) в субъектах РФ

Источник: оценки Фонда "Институт экономики города" на основе нормативных правовых актов субъектов РФ по состоянию на 13 апреля 2020 г., данных Росстата о численности населения по состоянию на 1 января 2020 года (http://www.statdata.ru/largest_regions_russia), данных карты распространения коронавируса в России и мире по состоянию на 14 апреля 2020 г. (https://yandex.ru/web-maps/covid19?ll=-122.083958%2C37.386050&z=7)

 

Например, Томская область, в которой уровень жесткости мер ограничения экономической деятельности наблюдается на фоне небольшого количества заболевших коронавирусной инфекцией (1 заболевший на 100 тыс. жителей). Распоряжением администрации Томской области от 3 апреля 2020 года
№ 209-ра "О внесении изменения в распоряжение Администрации Томской области от 18 марта 2020 года № 156-ра" установлено, что в период действия режима повышенной готовности к числу организаций, на которые не распространяются ограничения по осуществлению экономической деятельности, отнесены лишь областные государственные учреждения, региональные и муниципальные образовательные организации (включая организации высшего образования), а также научные организации. Таким образом, даже в условиях благоприятной эпидемиологической обстановки в регионе приостановлена деятельность по ключевым отраслям экономической деятельности.

В 9 субъектах РФ (11%) наблюдается обратная ситуация – относительно более слабые ограничения экономической деятельности (3 и 4 уровней) по сравнению с относительно высоким уровнем распространения инфекции по распространению инфекции (1 и 2 уровней).

Так, например, в Республике Мордовия, при не самом низком уровне распространения коронавирусной инфекции (9 человек на 100 тыс. чел.) допускается осуществление более 70 видов деятельности/организаций (самый широкий перечень среди всех регионов).

Напротив, при таком же уровне распространения коронавирусной инфекции (8 человек на 100 тыс. чел.) в Ульяновской области утвержден перечень лишь из 9 видов организаций/видов деятельности, на которые не распространяется режим нерабочих дней, установленный Указом Президента РФ № 239, что соответствует 2 уровню жесткости ограничения экономической деятельности.

Единственный субъект РФ, который при максимально высоком уровне распространения коронавирусной инфекции (17 заболевших на 100 тыс. чел.) применил слабые ограничения, соответствующие 1 уровню жесткости, является Республика Марий Эл. В перечень видов деятельности, на которые не распространяется режим нерабочих дней, вошло 46 видов, среди которых:

- организации, осуществляющие деятельность в сфере информационных технологий и связи, включая почтовую связь, и обеспечивающие бесперебойную работу телекоммуникационных сетей;

- организации, осуществляющие технический осмотр, ремонт и техническое обслуживание транспортных средств, включая шиномонтаж;

- объекты розничной торговли, в которых осуществляется заключение договоров на оказание услуг связи и реализация связанных с такими услугами средств связи;

- специализированные объекты розничной торговли, реализующие зоотовары;

- продажи моторного топлива, запасных частей и ремонтных материалов для техники и технологического оборудования, смазочных материалов для техники и технологического оборудования;

- продажи минеральных и органических удобрений, средств защиты растений, семенного и посадочного материала;

- организации в сфере предоставления услуг частных охранных служб.

В целом по итогам проведенного анализа можно сделать вывод о том, что большая часть субъектов РФ (58%)  реализуют относительно жесткие меры по ограничению экономической деятельности, реагируя на быстро меняющуюся ситуацию с распространением инфекции или  принимая превентивные меры по предупреждению ее распространения. В то же время единой позиции регионы не демонстрируют – при одинаковом уровне распространения инфекции различные регионы избирают иногда диаметрально противоположные меры по ограничению экономической деятельности.

 

Приложение:

Уровень распространения коронавирусной инфекции в субъектах РФ  и количество видов дополнительной деятельности, установленных нормативными правовыми актами субъектов РФ на основании подпункта "ж" пункта 4 Указа Президента РФ № 239 (по состоянию на 14 апреля 2020 г.)

(красный цвет – 1 уровень, оранжевый – второй уровень, желтый – третий уровень, зеленый – четвертый уровень)