Мониторинг хода социальных реформ на федеральном уровне

Задачей данного проекта являлось освещение хода социальных преобразований на федеральном уровне в качестве средства содействия повышению эффективности программ социальной защиты.

Данная деятельность способствала распространению среди российских регионов и муниципалитетов, а также в экспертном сообществе, чрезвычайно востребованной информации, сопоставляющей действия Правительства в реформировании социальной сферы с заявленными программными целями и задачами. Такая информация позволяет предъявлять общественные требования и привлекать внимание широкого круга заинтересованных лиц к актуальным вопросам социальных реформ и факторам, их замедляющим.

Публикации 

Мониторинг действий Правительства Российской Федерации по выполнению Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу

В соответствии с Программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 годы)[1] федеральные органы исполнительной власти продолжают работу в области реформирования социальных льгот по отдельным направлениям. Однако в значительной степени внимание разработчиков правительственных документов, в т.ч. законопроектов, сместилось от вопросов реструктуризации и отмены льгот в сторону реформирования оплаты труда работников бюджетной сферы и вопросов медико-социального страхования.

В частности, план действий Правительства Российской Федерации по реализации в 2002 году основных положений Программы социально-экономического развития[2] предусматривает подготовку единственного законопроекта в сфере социальной поддержки населения "Об адресной компенсации льгот по проезду на транспорте, предоставляемых по профессиональной принадлежности".

По данным Министерства Транспорта РФ 50% пассажиров пользуется услугами общественного транспорта бесплатно. На сегодняшний день существует 64 категории льгот, в результате реализации которых общественный транспорт работает себе в убыток. В первом полугодии 2002 г. фактические убытки городского общественного транспорта возмещены из бюджета лишь на 87,4 %. В этой связи перед Министерством стоит задача обеспечить переход к системе самофинансирования и самоокупаемости. Эту задачу должен решить проект федерального закона об адресной компенсации льгот по проезду на транспорте, предоставляемых по профессиональной принадлежности. В основу законопроекта положен принцип перевода социальных льгот в денежные компенсационные выплаты. На ноябрь 2002 года законопроект находится на стадии согласования, запланированный срок рассмотрения законопроекта на заседании Правительства РФ декабрь 2002 г., планируемый срок внесения в Государственную Думу - февраль 2003 г.

В то же время значительные ресурсы министерств и ведомств в течение 2002 г. были сосредоточены на разработке двух концепций в социальной сфере:

1. Концепции реформирования системы оплаты труда работников организаций бюджетной сферы.
2. Концепции развития обязательного медицинского страхования в Российской Федерации и проекта федерального закона "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления обязательного медицинского страхования граждан в Российской Федерации".

Обе концепции планировались к рассмотрению на заседании Правительства 6 ноября, однако концепция развития обязательного медицинского страхования была отложена. Что касается представленной Минтрудом России Концепции реформирования системы оплаты труда работников организаций бюджетной сферы, то ее положения были в основном одобрены, хотя текст отдан ведомствам на доработку, после которой проект будет направлен в субъекты Российской Федерации для обсуждения его на местах, и с учетом высказанных замечаний и дополнений представлен в Правительство Российской Федерации к 1 января 2003 года.

Основные предложения Концепции сводятся к тому, что вместо Единой тарифной сетки вводится целый ряд отраслевых систем оплаты труда, которые будут разрабатываться профильными министерствами и ведомствами совместно с профсоюзами, а затем утверждаться Правительством России. Отраслевые системы оплаты труда станут обязательными для федеральных учреждений. Принципиальным новшеством является децентрализация нормативного регулирования системы оплаты труда. Концепция предусматривает, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления получат самостоятельность в определении уровня заработной платы работников подведомственных бюджетных учреждений. Они могут использовать федеральные отраслевые системы оплаты труда, могут предложить собственные варианты регулирования. 

Ряду ведомств также поручено параллельно доработать проект федерального закона о системах заработной платы работников организаций бюджетной сферы и вместе с проектом Концепции представить его в Правительство Российской Федерации. После принятия законопроекта Правительство планирует рассматривать проекты нормативных правовых актов по переходу на новую систему оплаты труда и представить их в установленном порядке в Правительство Российской Федерации после принятия соответствующего закона. Таким образом, следует ожидать, что значительная часть ресурсов федеральных ведомств социально-экономического блока будет вовлечена в разработку данного направления в течение всего 2003 г. В этих условиях вероятность разработки нормативно-правовой базы по реформированию льгот в течение 2003 г. остается невысокой.

Вместе с тем, в течение 2002 года произошли определенные изменения в законодательстве Российской Федерации, связанные с решением задач по постепенной реструктуризации льгот, установленных для различных профессиональных категорий, в т.ч.  работников правоохранительных органов и военнослужащих.  Были приняты 3 федеральных закона, информация о которых вкратце приводится ниже.

1) Федеральный закон от 7 мая 2002 г. N 49-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросам денежного довольствия военнослужащих и предоставления им отдельных льгот". 

Принят Государственной Думой 10 апреля 2002 года, одобрен Советом Федерации 24 апреля 2002 года. 

Законом с 1 июля 2002 г. было предусмотрено реформирование системы денежного довольствия военнослужащих путем поэтапного установления размеров окладов по воинским должностям и званиями военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, не ниже соответствующих размеров должностных окладов и ежемесячных надбавок к окладу за квалификационный разряд федеральных государственных служащих федеральных органов исполнительной власти. Реформирование предполагает отмену выплаты военнослужащим пенсионной надбавки, льгот по оплате жилья, коммунальных услуг и плате за телефон и перевод их в денежную форму. Сохраняется лишь 70-процентная от должностного оклада ежемесячная надбавка за сложность, напряженность и специальный режим службы

При этом данный закон далеко не полностью соответствует принципам отказа от льгот в натуральной форме. Он сохраняет за всеми военнослужащими, членами их семей и военными пенсионерами право на бесплатную медицинскую помощь и льготное санаторно-курортное лечение. Остается также бесплатным проезд на всех видах общественного транспорта и к месту проведения отпуска.

2) Федеральный закон от 30 июня 2002 г. №78-ФЗ «О денежном довольствии сотрудников некоторых федеральных органов исполнительной власти, других выплатах этим сотрудникам и условиях перевода отдельных категорий сотрудников федеральных органов налоговой полиции и таможенных органов Российской Федерации на иные условия службы (работы)». 

Принят Государственной Думой 19 июня 2002 года, одобрен Советом Федерации 26 июня 2002 года.

В соответствии с законом устанавливается денежное довольствие сотрудников органов внутренних дел РФ, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы, федеральных органов налоговой полиции и таможенных органов РФ, а также условия перевода сотрудников федеральных органов налоговой полиции и таможенных органов на иные условия службы (работы).

Денежное довольствие состоит из оклада, процентных надбавок за выслугу лет, ученую степень и ученое звание и иных дополнительных. Выплата ежемесячной денежной продовольственной компенсации заменяет собой продовольственный паек, устанавливаемый для военнослужащих, проходящих военную службу по контракту.

Как и в предыдущем случае, данный закон не полностью соответствует принципу реструктуризации льгот. Он устанавливает право на 50-процентную денежную компенсацию расходов по оплате общей жилой площади и коммунальных услуг для членов семей указанных сотрудников, включая их вдов, детей, детей-инвалидов старше 18 лет, а также иждивенцев лиц, погибших (умерших) вследствие ранения или заболевания, связанного с исполнением ими служебных обязанностей.

3) Федеральный закон от 28 июня 2002 г. N 76-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О дополнительных гарантиях социальной защиты судей и работников аппаратов судов Российской Федерации". 

Принят Государственной Думой 13 июня 2002 года, одобрен Советом Федерации 14 июня 2002 года. 

Данный закон, пожалуй, наиболее последователен с точки зрения отказа от льгот. Так, из перечня выплат, входящих в заработную плату судей, исключена стоимость продовольственного пайка; отменена предоставляемая судьям и членам их семей 50% скидка по оплате жилья, налогу на имущество и оплате коммунальных услуг. Кроме того, изменены правила исчисления стажа работы, дающего судьям право на отставку и получение льгот: установлен минимальный необходимый стаж работы в должности судьи - 5 лет.

Изменено приложение к закону, устанавливающее процентное отношение должностных окладов судей к окладу Председателя ВС и Председателя ВАС: повышены оклады судей федеральных арбитражных судов округов.
Положения о составе заработной плате судьи и отмене льгот по оплате жилья и коммунальных услуг вступают в силу с 1 июля 2002 г., об изменении порядка установления стажа работы судьи - с момента опубликования, остальные положения - с 1 января 2003 г.

Таким образом, по состоянию на ноябрь 2002 г. можно сказать, что работа по выполнению плана действий Правительства РФ в области социальной политики и модернизации экономики на 2000-2001 гг. продолжается, но в сфере реформирования льгот прогресс до настоящего времени не является значительным, а принятые изменения в законодательстве касаются лишь отдельных профессиональных льгот.

---

Мониторинг действий Правительства Российской Федерации по выполнению Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу

В соответствии с Программой (утверждена распоряжением Правительства от 10 июля 2001 г. № 910-р) федеральные органы исполнительной власти начиная с 2001 г. должны были проводить работу в области реформирования социальных льгот и выплат. До настоящего момента проект плана действий Правительства на 2002 г., представленный на заседании Правительства 29 января 2002 г., находится на доработке в Министерстве экономического развития и торговли. Вносимые в него изменения должны учитывать как дополнительные предложения ведомств, так и мероприятия Правительства в области социальной политики и модернизации экономики, реализация которых была намечена первоначально на 2000 2001 гг., но будет продолжена в 2002 г. В этой связи настоящая записка рассматривает шесть пунктов раздела "Социальная политика" предыдущей программы.

1. Перевод (начиная с 2001 г.) определенной части категориальных льгот на федеральном уровне для ограниченного числа получателей (ветераны войны, инвалиды ВОВ, Герои Советского Союза и России и т. д.) в форму денежных выплат из средств федерального бюджета.

В рамках выполнения данной задачи, а также в целях устранения перекрестного субсидирования и дотационности предприятий жилищно-коммунального хозяйства, повышения устойчивости и надежности функционирования жилищно-коммунальных систем жизнеобеспечения населения и усиления на этом фоне социальной поддержки малообеспеченного населения органами исполнительной власти Российской Федерации разработан проект Федерального закона "О предоставлении на льготных условиях отдельным категориям граждан субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг вместо ранее установленных соответствующих льгот". Данный законопроект вместо натуральных льгот предполагает предоставление жилищных субсидий 23 категориям населения, в т. ч. Героям Советского Союза, Героям Российской Федерации, полным кавалерам ордена Славы, ветеранам труда, участникам и инвалидам ВОВ и др. льготным категориям. Размер субсидий предполагается рассчитывать исходя из 10 15% максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи с учетом оплаты социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг. Таким образом, для семей граждан, которые потеряют право на соответствующие натуральные льготы, предполагается установить льготные условия получения субсидий, в отличие от семей, ранее льгот по жилью не имевших.

Частичное возмещение расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации на предоставление субсидий населению по оплате жилья и коммунальных услуг предполагается осуществлять из создаваемого в 2002 г. Фонда софинансирования социальных расходов.

В настоящее время законопроект находится на согласовании и доработке в федеральных органах исполнительной власти.

Кроме того, Постановлением Правительства от 17.09.2001 г. № 675 утвержден Перечень основных мероприятий по реализации Федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 2010 гг. Пункты 1 и 2 данного Перечня (раздел I) поручают ряду заинтересованных федеральных ведомств провести работу по упорядочению предоставления различным категориям граждан льгот на оплату жилищно-коммунальных услуг, определить финансовые источники их компенсаций и федеральные стандарты перехода на новую систему оплаты жилья и предоставления субсидий гражданам.

2. Постепенный перевод льгот, установленных для различных категорий работников правоохранительных органов и военнослужащих, в форму оплаты труда и денежного довольствия.

По представлению Президента Российской Федерации внесен в Государственную Думу и принят в двух чтениях проект Федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросам денежного довольствия военнослужащих и предоставления им отдельных льгот". Законопроект предусматривает внесение с 1 июля 2002 г. изменений в некоторые федеральные законодательные акты в целях реализации комплекса мер по реформированию системы денежного довольствия военнослужащих путем поэтапного установления размеров окладов по воинским должностям и окладов по воинским званиям военнослужащих, проходящих службу по контракту, не ниже соответствующих размеров должностных окладов и ежемесячных надбавок к должностному окладу за квалификационный разряд федеральных государственных служащих. Одновременно будут отменяться льготы по оплате жилья, коммунальных услуг и плате за телефон.

3. Поэтапное упразднение социально неоправданных категориальных льгот, установленных федеральными законами и нормативными правовыми актами.

Выполнение данной задачи не начато; она переносится в среднесрочную программу.

4. Постепенная замена начиная с 2001 г. большинства категориальных льгот адресными формами социальной поддержки без снижения совокупных расходов на социальную помощь в реальном выражении. Передача большинства полномочий по установлению размеров и условий предоставления государственной социальной помощи на региональный и муниципальный уровни одновременно с расширением их возможностей по финансовому обеспечению социальных выплат.

Указом Президента Российской Федерации от 21.07.2001 г. № 741 сформирована Комиссия при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. С учетом принципа максимальной эффективности планируется на федеральном уровне установить общие условия, правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи. Функции определения размеров и видов оказания социальной помощи, а также дополнительных условий для получения нуждающимися социальной помощи предполагается передать на региональный уровень. Непосредственное предоставление социальной помощи планируется закрепить за органами местного самоуправления. При этом сохраняется задача межбюджетного выравнивания и адекватного определения потребностей субъектов Российской Федерации в финансировании адресной социальной помощи. Что касается замены льгот адресной социальной помощью, в данном направлении конкретных мероприятий реализовано не было, и задача сохраняет актуальность для последующих действий Правительства.

5. Изменение принципов выплаты и источников финансирования ежемесячного пособия на ребенка семьям, имеющим на него право, переход к финансированию указанных пособий за счет средств федерального бюджета. Внесение изменений и дополнений в Федеральный закон "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей".

Данная задача выполнена. Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2001 год" предусмотрена новая схема финансирования пособий на детей. Федеральный закон № 66-ФЗ от 30 мая 2001 г. "О внесении изменения в часть первую статьи 16 Федерального закона "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей", а также Федеральный закон 67-ФЗ от 30 мая 2001 г. "О внесении изменения и дополнений в статью 4 Федерального закона "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" приводят Закон "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" в соответствие с новой схемой. Согласно перечисленным федеральным законам средства на текущую выплату пособий в полном объеме выделяются бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета целевым назначением.

Что касается изменения принципов выплаты, то право на ежемесячное пособие на ребенка имеет один из родителей (усыновителей, опекунов, попечителей) на каждого рожденного, усыновленного, принятого под опеку (попечительство) совместно проживающего с ним ребенка до достижения им возраста шестнадцати лет (на учащегося общеобразовательного учреждения до окончания им обучения, но не более чем до достижения им возраста восемнадцати лет) в семьях со среднедушевым доходом, размер которого не превышает величину прожиточного минимума в субъекте Российской Федерации, установленную в соответствии с Федеральным законом "О прожиточном минимуме в Российской Федерации". Иными словами, для предоставления пособия на детей регионы получают целевые трансферты из федерального бюджета, а право на пособие имеют семьи с детьми, доходы которых ниже прожиточного минимума.

6. Разработка концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2015 г.

Данная задача выполнена. Распоряжением Правительства от 24.09.2001 г. одобрена Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2015 г. Концепция была разработана Министерством труда и социального развития с участием федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Таким образом, на начало марта 2002 г. из шести пунктов плана действий Правительства два выполнены полностью, один не выполнен, по трем работа находится на начальной стадии.

---

Мониторинг действий Правительства Российской Федерации по выполнению Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу

В распоряжении Правительства Российской Федерации от 28 февраля 2003 года (N 252-р) указано, что в 2003 году социальная сфера остается приоритетным направлением деятельности Правительства РФ, причем наибольшее значение приобретает реформирование образования и здравоохранения. В области же социальной защиты и социального обслуживания населения на 2003 год запланировано единственное мероприятие – подготовка проекта закона "О специализированных государственных или  муниципальных некоммерческих организациях", призванного создать условия для перехода от сметного финансирования к финансированию по факту оказания услуг. Это с большой вероятностью означает, что предусмотренные Программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу[1] действия по отмене или реформированию социальных льгот и их переводу в адресные формы помощи, скорее всего, не получат значимого развития. Как видно из приведенных ниже сведений (а также из материала, размещенного на сайте Фонда «Институт экономики города» в разделе «Мониторинг действий Прави тельства…» в ноябре 2002 г.), процесс реформирования льгот, означающий по сути отказ от субсидирования производителей социальных благ, товаров и услуг и перевод социальной поддержки нуждающемуся населению, был достаточно вялым и в 2002 г. и касался лишь отдельных профессиональных льгот.

Результаты мониторинга и анализ действий Правительства по выполнению Распоряжения 252-р будут представлены на Интернет-сайте Фонда «Институт экономики города» в конце 2003 г.; в данном материале мы обобщаем изменения в законодательстве социального сектора, произведенные во второй половине 2002  и начале 2003 г.

Социальная защита населения.

Задерживается запланированное Правительством Российской Федерации на февраль 2003 г. внесение в Государственную Думу проекта федерального закона "Об адресной компенсации льгот по проезду на транспорте, предоставляемых по профессиональной принадлежности". В настоящее время он находится на согласовании в федеральных органах исполнительной власти.

Законопроект должен быть направлен на усиление адресности в предоставлении льгот и упорядочение льготного проезда на городском и пригородном транспорте. Его нынешняя редакция увязывает реализацию льгот по проезду на транспорте с фактическим исполнением служебных обязанностей (обязанностей военной службы). Предполагается, что льготный проезд на транспорте будет осуществляться на основании проездных документов (билетов) длительного пользования либо разовых абонементных талонов, предоставляемых по месту службы (работы) в пределах соответствующей сметы расходов.

Проектом также определяются источники обеспечения права льготного проезда на городском и пригородном транспорте:

• Федеральный бюджет - для военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов, депутатов Государственной Думы РФ и их помощников.
• Бюджеты субъектов Российской Федерации - для социальных работников.

При этом в законопроекте не содержится положений, переводящих льготы в денежные выплаты, что нарушает принцип перевода льгот в денежные компенсационные выплаты, положенный в основу Правительственной программы реформ.

В развитие адресных принципов предоставления государственной социальной помощи,  в соответствии с Федеральными законами «О государственной социальной помощи» и «О прожиточном минимуме в Российской  Федерации», 27 марта был одобрен Советом Федерации закон "О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи". Данный закон устанавливает общий порядок оценки среднедушевых доходов семьи и одиноко проживающего гражданина при предоставлении им государственной социальной помощи. Принятая редакция закона значительно отличается от рассматривавшейся в первом и втором чтениях. Принятая  редакция закона предполагает декларативный  принцип заявления  гражданином сведений о составе своей семьи и среднедушевых доходах  семьи. Подобная позиция сближает порядок предоставления государственной социальной помощи и ежемесячного государственного пособия гражданам, имеющим детей, т.к. делает необязательным документальное подтверждение гражданином заявленных доходов. Данный либеральный порядок,  с одной стороны, значительно облегчит  нагрузку на муниципальные органы социальной защиты населения, снижая общий  документопоток; с другой, - может привести к значительному увеличению ошибок включения и росту бюджетных расходов.  Для того чтобы усилить ответственность гражданина за предоставляемые  им сведения о себе и своей семье, статья 3 закона предоставляет  органам социальной защиты населения  право проверить поданную информацию.

Одним из законопроектов, связанных с реформированием социальных льгот и отдельных видов социальных гарантий является также проект федерального закона, "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг”[2], разработанный Госстроем России совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти. В области социальной защиты граждан и реформирования льгот законопроект предусматривает несколько изменений.

Во-первых, новый проект увязывает оплату жилья и коммунальных услуг с утверждаемыми нормативами, а также с предельной долей расходов на них в совокупном доходе семьи. Оплата жилья и коммунальных услуг сверх установленных нормативов жилья и коммунальных услуг, в том числе оплата дополнительной жилой площади, освобождается от социальных гарантий и теперь не будет связана с учетом совокупного дохода семьи.

Во-вторых, законопроект вносит коррективы в порядок предоставления населению субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, убирая второе основание предоставления субсидий, связанное с учетом регионального прожиточного минимума и среднедушевых доходов семьи. Определяющим условием предоставления субсидий в соответствие с данным проектом закона является размер максимально допустимой доли расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи  в пределах социальных нормативов потребления. Таким образом, новые положения законопроекта упорядочивают объем предоставления субсидии, делая его равным для всех регионов: в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг.

В-третьих, упорядочивается финансирование льгот на жилищно-коммунальные услуги и режим их предоставления. Так, например: льготы по оплате жилья и коммунальных услуг ряду льготных категорий[3] возмещаются  за счет средств федерального бюджета путем предоставления субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации в порядке возмещения фактически произведенных расходов.

В-четвертых, льготы ветеранам труда по оплате жилья и коммунальных услуг, а так же на приобретение и доставку топлива в домах, не имеющих центрального отопления, установленные Федеральным законом "О ветеранах", предполагается оставить для самих ветеранов труда, и нетрудоспособных иждивенцев, находящихся на их содержании. Остальным членам семьи ветеранов труда льготы в пределах социальной нормы площади жилья могут быть  предоставлены  по решению органов законодательной власти субъектов Российской Федерации.

Социальное обслуживание

В соответствии с Планом действий на 2003 г., как указано выше, Минэкономразвития России подготовило  законопроект "О специализированных государственных и муниципальных некоммерческих организациях", который предусматривает реорганизацию государственных  и муниципальных бюджетных учреждений в новый тип организаций – государственные муниципальные некоммерческие организации. Законопроект определяет правовое положение, порядок создания, деятельности, реорганизации и ликвидации  новой формы некоммерческой организации, права и обязанности ее учредителя, порядок формирования и использования имущества и порядок управления специализированной государственной или муниципальной некоммерческой организацией, возможные формы ее финансовых отношений с собственником, а также другими участниками гражданского оборота Российской Федерации. По словам разработчиков, вступление в силу закона должно создать равные возможности доступа к бюджетному финансированию организаций всех форм собственности по принципу «деньги следуют за потребителем», например, через муниципальный заказ. Финансирование учреждений станет нормативным (по количеству потребителей услуг). В связи с этим признана необходимость внесения изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ и Гражданский кодекс РФ.  В Госдуму РФ данный законопроект пока внесен не был.

Образование

Основными направлениями развития системы образования должны стать внедрение нормативной подушевой системы финансирования, интеграция профобразования и науки, в том числе фундаментальной, повышение качества образовательных услуг, в том числе посредством материального стимулирования научно-педагогических работников. Будут разработаны меры по расширению доступа к образованию лиц с ограниченными возможностями по состоянию здоровья, а также детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

5 марта 2003 года прошел первое чтение проект федерального закона “О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты РФ в части, касающейся финансирования общеобразовательных учреждений”[4], внесенный в Государственную Думу Президентом РФ. Проект предусматривает разграничение в рамках действующего законодательства ответственности Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления за обеспечение государственных гарантий гражданам на общедоступное и бесплатное начальное общее, основное общее и среднее полное (общее) образование, которое позволит в сложившейся финансово-экономической обстановке оптимизировать систему финансирования и управления учреждениями общего образования.

Органам местного самоуправления делегируются государственные полномочия по обеспечению государственных гарантий гражданам на общедоступное и бесплатное общее образование в подведомственных муниципальных общеобразовательных учреждениях.  При этом из бюджета субъекта РФ передаются в местный бюджет субвенции в качестве финансового обеспечения делегируемых полномочий.  Субвенции включают в себя расходы на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (кроме коммунальных расходов). За органами местного самоуправления сохраняется ответственность за финансирование расходов на поддержание и развитие материально-технической базы подведомственных общеобразовательных учреждений. Предлагаемое изменение в финансировании общеобразовательных учреждений позволит упорядочить выплату заработной платы их работникам, а также планомерно решать вопросы обновления учебных материалов.

19 марта 2003 года Госдумой РФ был принят в третьем чтении федеральный закон “О внесении изменений и дополнений в федеральные законы «О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в РФ»[5] и «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»[6]”.  Закон увеличивает в три раза размер надбавок  к должностным окладам для кандидатов и докторов наук.

Здравоохранение

В сфере здравоохранения предстоит обеспечить принятие Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" и других нормативных правовых актов, необходимых для осуществления комплексной реформы системы обязательного медицинского страхования с 1 января 2004  г., которая направлена на повышение качества и обеспечение доступности бесплатной медицинской помощи.

20 февраля на заседании Правительства РФ была рассмотрена разработанная Министерством экономического развития и торговли РФ Концепция модернизации системы обязательного медицинского страхования в Российской Федерации. В целом Концепция была одобрена, но предложены некоторые изменения. До первого апреля 2003г. Концепция должна быть доработана и представлена на заседание Правительства Российской Федерации. Целью модернизации ОМС является обеспечение условий устойчивого финансирования медицинских учреждений для предоставления населению бесплатной медицинской помощи в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования. Для достижения поставленной цели Концепция предполагает последовательное решение следующих задач:

• обеспечение сбалансированности доходов системы ОМС и ее обязательств по предоставлению гарантированной медицинской помощи застрахованным гражданам;
• обеспечение эффективных механизмов целевого и рационального использования средств всеми субъектами системы ОМС;
• устранение недостатков, накопившихся в системе за период ее существования;
• гармонизация правовых и организационно-экономических механизмов взаимодействия обязательного медицинского страхования,  здравоохранения и граждан.

Кроме названных выше направлений деятельности министерства и ведомства продолжают разработки в области трудового законодательства и системы социального страхования в Российской Федерации.

Реформирование системы оплаты труда

Разработанная Минтруда России Концепция реформирования системы оплаты труда работников организаций бюджетной сферы после доработки в ведомствах в декабре 2002 года была одобрена Правительством РФ.  Проект  Концепции был направлен для обсуждения в субъекты Российской Федерации.  Ядром Концепции является отказ от единой тарифной сетки и регионализации системы оплаты труда работников подведомственных учреждений. Другими словами, в ее основе лежит отказ как от единой межотраслевой тарификации, так и от единой тарификации по разным уровням управления (по разным собственникам), что должно способствовать устранению побочных эффектов регионализации и муниципализации. Переход на отраслевые принципы организации оплаты труда основывается на формировании отраслевой системы оплаты труда, предусматривающей дифференциацию размеров оплаты труда работников в зависимости от уровня образования, квалификации и специального стажа работников, сложности выполняемых работ и особенностей деятельности отдельных организаций.

Концепция была обсуждена отраслевым сообществом и в регионах. В ее развитие Минтруда России совместно с отраслевыми министерствами России  разработали системы отраслевой оплаты труда работников подведомственных учреждений. В частности, разработана отраслевая система оплаты труда работников образования. Основным принципом ее построения является введение базовых размеров ставок (окладов) по уровням образования работников. Объективной количественной мерой, которая выступает в качестве измерителя базовой квалификации работника, является время общеобразовательной и профессиональной подготовки, необходимой для выполнения той или иной работы. Базовые размеры ставок заработной платы (окладов) устанавливаются в соответствии с коэффициентами соотношений по уровню образования (количеству лет профессиональной подготовки). При этом за единицу принимается среднее (полное) общее образование, а размер минимальной оплаты труда устанавливается для работников, не имеющих основного общего образования, занятых простым трудом, не требующим профессиональной подготовки. Базовые размеры ставок (окладов) подлежат повышению одновременно с повышением минимального размера оплаты труда.

В соответствии с пунктом 2.8 Программы социально-экономического развития Российской Федерации ведется работа в области поэтапного приближения минимального размера оплаты к уровню прожиточного минимума трудоспособного населения.  15 ноября 2002 года  на рассмотрение в Госдуму Российской Федерации был внесен проект закона  “О минимальной почасовой заработной плате”, который устанавливает основы правового регулирования отношений между работниками и работодателями в определении условий установления и размера минимальной почасовой заработной платы. Однако данный законопроект Госдума России пока не рассматривала.

Совершенствование механизмов социального страхования  

27 декабря 2002 года Советом Федерации был одобрен принятый Госдумой РФ в третьем чтении Федеральный закон “Об обеспечении пособиями по обязательному социальному страхованию граждан, работающих в организациях и у индивидуальных предпринимателей, применяющих специальные налоговые режимы, и некоторых других категорий граждан”.  Данный закон имеет целью обеспечение принципов равных прав работающих граждан на получение гарантированных выплат по болезни и материнству и равных обязанностей работодателей по осуществлению обязательного социального страхования своих работников. В этих целях законом устанавливается специальный порядок финансирования расходов на выплату пособий по временной нетрудоспособности гражданам, работающим в организациях и у индивидуальных предпринимателей, применяющих специальные налоговые режимы. 

В соответствии со статьей 3 Федерального закона постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2003 года №144 утверждены Правила добровольной уплаты в Фонд социального страхования РФ отдельными категориями страхователей страховых взносов на обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством.  Правила расширяют  страховые принципы социальной защиты работников и включают в сферу их действия индивидуальных предпринимателей, адвокатов, членов родовых и семейных общин  малочисленных народов Севера.

5 марта Госдумой России во втором чтении был принят закон “О внесении изменения и дополнений в Федеральный Закон «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний[7]».  Закон регулирует санкции к страхователям и банкам за нарушение порядка регистрации, уплаты страховых взносов.

В соответствии с пунктом 2 постановления Правительства РФ "О порядке и условиях частичного финансирования в 2003 году предупредительных мер по сокращению производственного травматизма и профессиональных заболеваний работников за счет страховых взносов по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний"[8], Минтруда РФ по согласованию с Фондом социального страхования РФ был утвержден перечень предупредительных мер на 2003 год по сокращению производственного травматизма и профессиональных заболеваний работников, частично финансируемых за счет страховых взносов по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний[9].

---

Мониторинг действий Правительства Российской Федерации по выполнению Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2003 года утверждена Программа социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы) (далее именуется Программа). Итоги реализации Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 годы)[1] показывают, что следующие задачи, поставленные вышеупомянутым документом в социальной сфере, не были решены:

1. Не завершен начатый в 2002 году процесс перевода в форму оплаты труда и денежного довольствия натуральных льгот и выплат, установленных для отдельных категорий государственных служащих, военнослужащих и работников правоохранительных органов.
2. Не получили значимого развития действия, направленные на повышение адресности государственной социальной помощи (отмена или реформирование социальных льгот и их перевод в адресные формы помощи).
3. Не обеспечено законодательное оформление предложений по развитию системы обязательного медицинского страхования и внедрению механизмов, стимулирующих добровольное страхование здоровья и жизни.
4. Не внесен в Госдуму РФ проект закона «О специализированных государственных или муниципальных некоммерческих организациях", призванный создать условия для перехода от сметного финансирования к финансированию по факту оказания услуг в целях повышения качества и доступности социальных услуг для потребителей.

Вышеперечисленные и другие задачи предыдущей Программы (2002-2004 годы) в социальной сфере, сохраняют свою актуальность и в новой Программе (2003-2005 годы). Приоритетными направлениями деятельности Правительства РФ остаются: обеспечение устойчивого повышения уровня жизни населения, снижение социального неравенства и формирование эффективной системы предоставления социальных услуг, создающей благоприятные условия для развития "человеческого капитала".

В данном материале мы обобщаем изменения в законодательстве социального сектора, произведенные с апреля по ноябрь 2003 года.

Социальная защита населения

10 мая вступил в силу закон "О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи"[2], устанавливающий общий порядок оценки среднедушевых доходов семьи и одиноко проживающего гражданина при предоставлении им государственной социальной помощи.  Во исполнение данного закона было принято постановление Правительства РФ "О перечне видов доходов, учитываемых при расчете среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для оказания им государственной социальной помощи"[3].  При расчете среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для оказания им государственной социальной помощи учитываются все виды доходов, полученные ими в денежной и натуральной форме, в т.ч. денежные эквиваленты полученных членами семьи льгот и социальных гарантий (в соответствии с разъяснениями Минтруда РФ к социальным гарантиям относятся и жилищные субсидии). В качестве доходов не учитывается: государственная социальная помощь в виде денежных выплат и натуральной помощи; единовременные страховые выплаты, производимые в возмещение ущерба, причиненного жизни и здоровью человека, его имуществу, а также ежемесячные суммы, связанные с дополнительными расходами на медицинскую, социальную и профессиональную реабилитацию. Из дохода также исключается сумма уплаченных алиментов.

8 мая вступил в силу закон "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг”[4], связанный с разграничением ответственности по финансированию льгот на жилищно-коммунальные услуги, а также частично реформирующий порядок их  предоставления   для отдельных категорий граждан.  Подробнее об изменениях в области социальной защиты граждан и реформирования льгот, предусмотренных данным законом, смотри в материале «Мониторинг действий Правительства…» в марте 2003 г.

В соответствии с Планом подготовки проектов постановлений Правительства Российской Федерации, необходимых для реализации данного закона[5], Госстроем России был разработан проект постановления Правительства РФ «О предоставлении гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг». После согласования проекта  в ряде заинтересованных министерств (Минтруда РФ, Минэкономразвития РФ и Минфина РФ, Минюста РФ), документ  внесен на рассмотрение  в Правительство РФ. При разработке данного нормативного акта  учитывалась потребность служб, оказывающих разные виды социальной поддержки, в т.ч. жилищных субсидий, в сближении процедур по их предоставлению.

12 июля вступил в силу закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О дополнительном ежемесячном материальном обеспечении граждан Российской Федерации за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией[6]»[7], расширяющий перечень лиц, имеющих  заслуги перед государством, и которым государство предоставляет определенные социальные гарантии. Так, например, закон предоставляет право на дополнительное материальное обеспечение чемпионам Параолимпийских и Сурдоолимпийских игр. Несмотря на общую концепцию государственной социальной политики, нацеленную на введение адресных принципов в сферу социальной защиты населения, данный документ свидетельствует о намерении   Правительства РФ сохранить гарантированную социальную поддержку по категориальному признаку.

В Госдуму за последние два года различными группами депутатов были внесены три различных законопроекта, касающихся увеличения размера детских пособий.

Первый законопроект «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей[8]»[9] предусматривает увеличение размеров следующих видов пособий:

• единовременного пособия при рождении (усыновлении) ребенка с 4500 до 6000 рублей (статья 12);
• ежемесячного пособия на период отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет с 500 рублей (независимо от числа детей, за которыми осуществляется уход) до 600 рублей на первого ребенка, 900 рублей на второго ребенка и последующих детей (статья 15);
• ежемесячного пособия на ребенка с 70 рублей (базовый размер) до 210 рублей.

Второй законопроект «О внесении изменений в статью 17 Федерального закона «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей»[10] увеличивает размер ежемесячного пособия на ребенка с 70 до 300 рублей. Кроме того, данный законопроект предлагает на 100% увеличить размер ежемесячного пособия на детей военнослужащих, проходящих службу по призыву. Это вызвано тем, что после призыва на срочную военную службу, мать фактически на два года становиться одинокой. В действующей редакции Федерального закона "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" есть норма, увеличивающая размер пособия на 100% на детей одиноких матерей, поэтому супруга, призванного на срочную службу отца ребенка, становясь фактически одинокой матерью вправе рассчитывать на получения детского пособия в двойном размере.

Третий законопроект «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей»[11] предлагает ежемесячное пособие на ребенка выплачивать в размере 500 рублей. Также данный законопроект предлагает увеличение пособия на каждого последующего рожденного (усыновленного) ребенка на 20 процентов, но не более 80 процентов от величины ежемесячного пособия на первого ребенка. Это значит, что второй ребенок должен получать 600 руб., третий 700 руб., четвертый 800 руб.; пятый ребенок и последующие рожденные дети должны получать 900 рублей. Кроме того, законопроект предоставляет право на получение ежемесячного пособия матерям и другим лицам, осуществляющим уход за ребенком до достижения им возраста полутора лет, в случае прекращения обучения, увольнения по собственному желанию, невозможности трудоустройства после окончания учебного заведения (действующим законодательством выплаты указанным категориям граждан не предусмотрены).

Разработка данных законопроектов обусловлена тем, что в течении более чем двух последних лет размер ежемесячного пособия на ребенка не изменялся, и его соотношение с прожиточным минимумом снизилось до 3%.  В Программе Правительства РФ (2003-2005гг) намечены пути «совершенствования системы выплаты пособий гражданам, имеющим детей», однако бюджетные последствия представленных законопроектов значительны. Так,  для первого законопроекта потребуется дополнительных расходов, выделяемых из федерального бюджета, -  104,1 млрд. руб., для второго – 67,8 млрд. руб., для третьего – 47,8 млрд.руб.

Кроме того, в Госдуму был внесен законопроект[12], предусматривающий установление с 1 января 2004 года единовременного пособия в размере 450 рублей к началу учебного года на ребенка, обучающегося в общеобразовательном учреждении, из семьи с низкими доходами, размер среднедушевого дохода в которой не превышает величины прожиточного минимума в субъекте Российской Федерации. Выделение единовременного пособия вызвано необходимостью дополнительной социальной поддержки семей с детьми. Он  носит адресный характер и направлен на защиту интересов детей и подростков из малообеспеченных семей.

11 июня Госдумой, наконец, принят в первом чтении закон «О минимальных государственных социальных стандартах», внесенный в Государственную Думу еще в 2001г. и в январе 2002г. отклоненный в первом чтении. Законопроект устанавливает правовые основы и общий порядок разработки, утверждения и применения минимальных государственных социальных стандартов, обеспечивающих реализацию социальных гарантий и прав граждан на образование, охрану здоровья и медицинскую помощь, на жилище, на социальное обеспечение, на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры и на получение квалифицированной юридической помощи, закрепленных в Конституции Российской Федерации.

Согласно распоряжению Правительства РФ от 20 августа 2002 года (№1147-р) на май 2003 года было запланировано внесение в Госдуму проекта закона «Об адресной компенсации льгот по проезду на транспорте, предоставляемых по профессиональной принадлежности»[13], предусматривающего переход к адресной компенсации проезда военных и приравненных к ним лиц. Однако на ноябрь 2003 законопроект в Госдуму внесен не был.

Образование

В области развития системы образования продолжается работа, направленная на повышение качества образовательных услуг, в том числе посредством материального стимулирования научно-педагогических работников, а также по увеличению роли и участия органов исполнительной власти субъектов РФ в финансировании учреждений общего образования.

10 июля вступил в силу Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты РФ в части, касающейся финансирования общеобразовательных учреждений»[14]. Данный закон предусматривает выделение субвенций с уровня субъекта РФ муниципалитетам для реализации государственного стандарта общего образования. По информации, предоставленной Министерством образования РФ, большинство регионов России при формировании бюджетов 2004 года ведут расчет субвенции на финансирование учреждений общего образования. В то же время, 13 регионов откладывают реализацию этого закона до 2005 года, мотивируя это тем, что именно с 2005 года вступает в силу положение закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»[15], которое вводит субвенции на  образовательные учреждения. Среди них Самарская область, Чувашская Республика, Свердловская область, Нижегородская область, Московская область, Сахалинская область и  др. Некоторые   области   и  республики  еще не  приняли  решение о  том, будут  ли  они  формировать  субвенции в  будущем  году (Республики Кабардино-Балкария, Адыгея, Тыва и др.).

9 апреля вступил в силу закон «О внесении изменений в статью 30 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании[16]»[17]. Закон увеличивает в три раза размер надбавок к должностным окладам для кандидатов и докторов наук.

Реформирование системы оплаты труда

По сведениям Минтруда РФ, работа над Концепцией реформирования системы оплаты труда работников организаций бюджетной сферы[18] на данный момент приостановлена. В начале 2004 года работа будет возобновлена и в 2005 году планируется отказ от единой тарифной сетки и переход к отраслевой системе оплаты труда.

Была проведена активная работа по решению важнейшей задачи, обозначенной в пункте 2.8 Программы социально-экономического развития на среднесрочную перспективу (2002-2004 годы): поэтапное приближение минимального размера оплаты труда к уровню прожиточного минимума трудоспособного населения. Данная задача сохраняется и в Программе (2003-2005 годы)[19].

Так, с 1 октября вступили в силу федеральные законы «О внесении изменения и дополнений в Федеральный закон «О минимальном размере оплаты труда[20]»[21] и «О внесении дополнения в статью 1 Федерального закона «О тарифной ставке (окладе) первого разряда единой тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы»[22]»[23]. Первый закон предусматривает повышение с 1 октября минимального размера оплаты труда с 450 до 600 рублей и разрешает законодательным органам субъектов Федерации по своему усмотрению увеличивать размер МРОТ исходя из наличия собственных средств. Правда, такое право будет только у тех регионов, которые не получают дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ и могут за счет собственных средств обеспечить повышение минимального размера оплаты труда. Кроме того, оговорено, что размер и сроки введения повышенного МРОТ должны в обязательном порядке пройти согласование с Правительством РФ в части, касающейся компенсации дополнительных расходов организаций, финансируемых за счет средств федерального бюджета. При этом региональные власти имеют право самостоятельно повышать МРОТ до того момента, когда на федеральном уровне размер МРОТ будет равен прожиточному минимуму. Второй Федеральный  закон «О внесении дополнения в статью 1 Федерального закона «О тарифной ставке (окладе) первого разряда единой тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы»[24]»[25]  предусматривает увеличение с 1 октября сего года тарифной ставки первого разряда Единой тарифной сетки (ЕТС) по оплате труда работников бюджетной сферы на 33%, устанавливая ее в размере 600 рублей. Последний раз эта ставка повышалась с 1 декабря 2001 года (до 450 рублей).

7 октября 2003 года Госдумой во втором чтении принят Федеральный закон «О поэтапном повышении минимального размера оплаты труда». Согласно данному законопроекту, устанавливаемое федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год среднегодовое соотношение между минимальным размером оплаты труда и определяемой в целом по Российской Федерации величиной прожиточного минимума не может быть ниже:

• в 2004 году 40 процентов;
• в 2005 году 60 процентов;
• в 2006 году 80 процентов;
• в 2007 году 100 процентов величины прожиточного минимума трудоспособного населения.

Совершенствование механизмов социального страхования

Во исполнение принятой Программы (2003-2005гг) Правительство РФ много внимания уделяет вопросу реформирования системы  обязательного социального страхования. Так, на его заседании  23 октября были одобрены следующие подходы к реформированию системы обязательного социального страхования:

• дальнейшее развитие страховых принципов деятельности государственных внебюджетных фондов, обеспечение адекватности уровня социальной защиты размерам страховых платежей;
• создание условий для обеспечения финансовой устойчивости системы обязательного социального страхования на основе сбалансированности уровня обязательств и объема финансовых ресурсов;
• этапность реформирования системы с учетом особенностей отдельных видов обязательного социального страхования;
• создание единой информационной базы обязательного социального страхования и развитие единого персонифицированного учета во всей его системе;
• совершенствование правового регулирования системы государственного обязательного социального страхования;
• гарантирование минимального обеспечения социальных услуг;
• проведение разъяснительной работы по информированию населения о системы обязательного социального страхования.

Правительство РФ отметило необходимость взаимодействия с российской трехсторонней комиссией по социально-трудовым вопросам, возглавляемой Заместителем Председателя Правительства Г.Н.Кареловой, при проведении мероприятий по реформированию системы обязательного социального страхования. Минтруду России совместно с Минэкономразвития России, Минфином России, Пенсионным фондом Российской Федерации, Фондом социального страхования Российской Федерации, Федеральным фондом обязательного медицинского страхования с учетом состоявшегося обсуждения поручено подготовить и не позднее 1 декабря 2003 г. внести в установленном порядке в Правительство Российской Федерации план мероприятий по реформированию системы обязательного социального страхования, предусматривающий завершение соответствующей законопроектной работы до конца 2004 года.

Приняты законы, вносящие изменения и дополнения  в Федеральный Закон «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний[26]». Закон от 22 апреля[27] направлен на упорядочение взаимоотношений Фонда социального страхования со страхователями и банками при осуществлении функции контроля за своевременной и полной уплатой страховых взносов, соблюдением страхователями обязанностей по регистрации, предоставлению отчетности, а от 7 июля[28] совершенствует систему регистрации и ответственности страхователей.

2 апреля принят в первом чтении закон «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РФ по вопросам, связанным с осуществлением обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний». Документ предполагает усиление контроля за соблюдением норм законодательства при проведении расследования несчастных случаев на производстве (профессиональных заболеваний) и медико-социальной экспертизы застрахованных, а также недопущения возможности признания страховыми случаями событий, таковыми не являющимися. Правительство в своем отзыве на законопроект высказало надежду, что он позволит обеспечить социальную защиту застрахованных и экономическую заинтересованность субъектов страхования.

Вместе с тем, задерживается вступление в силу принятого Государственной Думой и одобренного еще в декабре 2002г. Советом Федерации федерального закона «Об обеспечении пособиями по обязательному социальному страхованию граждан, работающих в организациях и у индивидуальных предпринимателей, применяющих специальные налоговые режимы, и некоторых других категорий граждан». Документ имеет целью обеспечение принципов равных прав работающих граждан на получение гарантированных выплат по болезни и материнству и равных обязанностей работодателей по осуществлению обязательного социального страхования своих работников.  Однако на ноябрь 2003 года закон Президентом рассмотрен не был.

---

Мониторинг действий Правительства Российской Федерации по выполнению Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу

Последние полгода жизни нашей страны отмечены серьезными политическими событиями. Прошли выборы в Государственную Думу, выборы Президента Российской Федерации, которые повлекли за собой значительную реструктуризацию системы федеральных органов исполнительной власти. Многое изменилось, но в целом новые цели и задачи Правительства Российской Федерации в социальной сфере остаются в рамках Программы социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы)[1] (далее – Программа). Это, прежде всего, борьба с бедностью и улучшение качества жизни населения страны. Так, на совместном заседании коллегий Министерства Финансов и Министерства экономического развития и торговли[2] 19 марта были обозначены следующие первоочередные направления деятельности в области формирования эффективной социальной политики:

• Реформирование бюджетной сферы.
• Отмена нефинансируемых мандатов и перевод натуральных льгот в денежную форму.
• Сочетание адресной социальной поддержки с созданием условий для повышения качества человеческого капитала.
• Налоговая реформа как один из инструментов борьбы с бедностью за счет повышения уровня оплаты труда.
• Стимулирование дополнительных пенсионных накоплений.
• Развитие обязательного и добровольного социального страхования.
• Обеспечение достойного уровня обязательного медицинского страхования.
• Повышение доступности жилья для массовых социальных слоев.

Действия Правительства за период с декабря 2003 по март 2004 года, проанализированные ниже, скорее характеризуют переходный период, завершившийся сменой Правительства РФ, что позволяет надеяться на повышение темпов реформирования социальной сферы в предстоящий период.

Социальная защита населения

Наблюдалось крайне незначительное продвижение к принятию разработанного Госстроем России проекта постановления Правительства РФ «О предоставлении гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг», которого субъекты РФ ждут с момента принятия в мае 2003 года закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики" и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг» [3]. Данный проект постановления, внесенный на рассмотрение в Правительство РФ в конце 2003 года, был отправлен юристами Правительства в Госстрой на доработку. После внесения всех необходимых изменений 26 февраля 2004 года документ снова был официально внесен Госстроем на рассмотрение в Правительство, однако на данный момент рассмотрен не был.

Продолжается уточнение льготных категорий и мер по их социальной защите в соответствии с Федеральным законом «О ветеранах» [4]. 20 февраля 2004 года принят в первом чтении проект закона «О внесении дополнений в статьи 4, 14 и 21 Федерального закона “О ветеранах”», который уточняет отдельные нормы о предоставлении мер социальной защиты сотрудникам учреждений и органов уголовно-исполнительной системы Минюста России, а также членам семей погибших (умерших) указанных лиц.

26 марта 2004 года принят во втором чтении законопроект «О внесении изменений и дополнений в статью 5 Закона Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС"[5] и в статью 2 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС."[6]»[7] Проект федерального закона разработан в связи с вынесением постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 19 июня 2002 г. № 11-П, в котором отдельные нормы и положения Закона Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" и Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" были признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации, а именно:

• положения, которыми установлена ежегодная индексация сумм возмещения вреда исходя из роста величины прожиточного минимума, однако механизм индексации, которым обеспечивались бы ее своевременность и безусловность, не предусмотрен[8];
• положения, касающиеся ограничения максимальным размером (10 000 рублей) исчисленных из заработка сумм ранее назначенного возмещения вреда инвалидам вследствие чернобыльской катастрофы, а в случае их смерти - нетрудоспособным членам семьи, находившимся на их иждивении[9];
• норма, предусматривающая возмещение вреда гражданам (без установления инвалидности) в одинаковой для всех твердой сумме (250 рублей)[10].

Новым законопроектом предусматривается, что выплаты гражданам, за исключением пособий и иных выплат, индексация которых определяется в соответствии с другими федеральными законами, ежегодно индексируются исходя из уровня инфляции, устанавливаемого федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации. Это положение позволяет установить четкий порядок ежемесячных денежных выплат и дает возможность при формировании федерального бюджета на очередной финансовый год определять в нем необходимые ассигнования с учетом прогноза темпов инфляции.

Законопроектом упраздняется ограничение максимального размера выплат (10 000 рублей) и устанавливается правовое основание для сохранения размеров ранее назначенных сумм в возмещение вреда гражданам, в том числе лицам, получающим свыше 10 000 рублей в месяц. Согласно законопроекту, размеры выплат, ранее фиксированных суммой 250 рублей, индексируются с 19 июня 2002 года исходя из уровня инфляции, установленного на 2002 и 2003 годы. Выплата гражданам недополученных сумм за 2002-2004 годы должна быть произведена в течение 2005-2006 годов.

Реализация законопроекта в целом потребует дополнительных средств федерального бюджета ежегодно в сумме 260 млн. рублей, которые уже были учтены на 2004 год в федеральном законе «О федеральном бюджете на 2004 год»[11].

В соответствие с новой концепцией разграничения полномочий по финансовому обеспечению государственных мандатов, 17 марта 2004 года принят Федеральный закон РФ «О внесении изменения в статью 7 Федерального закона “О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне”[12]»[13]. Статья 7 Федерального закона "О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне" (в старой редакции) устанавливает, что финансирование расходов, связанных с его реализацией, является целевым и осуществляется за счет средств федерального бюджета. Однако в ней отсутствуют нормы, регламентирующие порядок финансирования федеральным бюджетом расходов, связанных с предоставлением различными организациями гражданам, подвергшимся радиационному воздействию, льгот и других социальных гарантий. Изменения, внесенные в закон, относят определение порядка финансирования расходов, связанных с реализацией Федерального закона "О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне", к компетенции Правительства Российской Федерации. Данные поправки позволят упорядочить механизм финансирования расходов, связанных с реализацией Федерального закона. Его реализация в случае принятия поправок не потребует дополнительных затрат из федерального бюджета.

В ключе разграничения полномочий по финансированию федеральных мандатов следует рассматривать и законопроект «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон РФ “Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации”[14]», внесенный на рассмотрение депутатами Госдумы. 24 марта 2004 года законопроект был принят Госдумой в первом чтении. В действующем законодательстве не существует нормы, обязывающей финансировать оздоровительные мероприятия отдельных категорий детей и подростков из федерального бюджета. Сейчас это осуществляется на основе ежегодно принимаемых постановлений Правительства Российской Федерации. При этом вопрос об объемах финансирования отдыха и оздоровления детей и подростков становится предметом дискуссий между Правительством и депутатами Государственной Думы при утверждении федерального бюджета на очередной финансовый год, т.к. действующие сейчас нормативные акты устарели.

Образование

В области реализации эффективной социальной политики в сфере общего образования велась работа по следующим направлениям, обозначенным в Программе:

• обеспечение доступности образования путем реализация комплекса государственных мер по оптимизации сети общеобразовательных учреждений;
• организация в субъектах Российской Федерации экспериментов по введению подушевого финансирования общеобразовательных учреждений;
• установление льгот отдельным категориям граждан при поступлении в профессиональные учебные заведения.

С января текущего года начата реализация федерального закона «О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части, касающейся финансирования общеобразовательных учреждений»[15], предполагающего часть расходов образовательных учреждений производить из средств бюджетов субъектов федерации, выделяя на это образовательные субвенции, рассчитанные на основе нормативов подушевого финансирования.

Однако ни сам закон, ни инструктивные письма к нему не дают точного определения величины нормативов и того, что должно быть включено в субвенцию. В документе есть указание на то, что на реализацию государственного стандарта общего образования на уровне не ниже федеральных нормативов будут выделяться субвенции в соответствии с нормативами расходов, утвержденными законами субъектов РФ.

В связи с тем, что федеральные нормативы на выполнение государственного стандарта общего образования на данный момент отсутствуют, многие регионы решили опираться на цифры, содержащиеся в инструктивном письме Минобразования России[16], которое приводит значения нормативов расходов на реализацию государственного стандарта общего образования (в городском поселении - 5550 руб., в крупном сельском -6550 руб., в ином сельском поселении - 9940 руб. на ребенка). Однако, приведенные значения, во первых, не являются обязательными, а во вторых, как показывает практика, во многих регионах расходы существенно превышают заявленную норму.

При отсутствии федеральной нормы и при невозможности использовать какие-либо ориентиры по стоимости образовательного стандарта, субъекты Федерации стали рассчитывать величину норматива исходя из сложившихся за предыдущий период средних фактических расходов по типам и видам общеобразовательных учреждений. Однако данный подход не совсем совпадает с подходом, обозначенным в Федеральном законе № 123-ФЗ, который предписывает, чтобы региональные нормативы были достаточными для реализации государственного стандарта общего образования. Вместе с тем такой подход позволяет хотя бы учесть расходы, сложившиеся на территории данного субъекта Федерации. Кроме того, новый закон предложил перераспределить финансовую ответственность между бюджетными уровнями, передав часть финансовой ответственности с муниципального уровня на уровень субъекта. Однако оказалось, что определение этой части, а именно расчет стоимости реализации государственного стандарта, вызывает массу сложностей. В подавляющем большинстве регионов при перераспределении финансовой ответственности существует объективная опасность уменьшения общего финансирования образовательных учреждений.

Неподготовленность системы образования к введению норм, отсутствие детальных региональных и муниципальных нормативов бюджетного финансирования, рассчитанных коэффициентов удорожания затрудняет реализацию Федерального закона.

10 марта 2004 года вступил в силу Федеральный закон «О внесении изменения в статью 16 Закона РФ “Об образовании”[17]»[18]. Документ пополняет список категории лиц, принимающихся на внеконкурсной основе в государственные и муниципальные образовательные учреждения среднего и высшего профессионального образования при условии успешной сдачи вступительных экзаменов. С началом действия Закона это право обретают дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, в возрасте до 23 лет.

Совершенствование механизмов социального страхования

21 марта вступил в силу Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах обязательного социального страхования» в связи с введением единого социального налога"[19]. Предусматриваемые законом изменения и дополнения связаны с введением норм по уплате страхователями единого социального налога и других налогов, средства от взимания которых поступают на финансирование конкретных видов обязательного социального страхования.

Здравоохранение

На протяжении последнего года законопроект об обязательном медицинском страховании (ОМС) несколько раз рассматривался прежним составом Правительства, обсуждался и дорабатывался на разных уровнях. Он был согласован во всех заинтересованных ведомствах и внесен в Правительство на окончательное утверждение, однако новый состав Правительства его не одобрил, озвучил множество новых замечаний к документу и отправил на переработку.