В системе действий по выделению и предоставлению земельных участков для реконструкции и строительства инвестиционные контракты (соглашения, договоры) получили широкое распространение в различных городах России. На региональном и местном уровнях подготовлена и применяется соответствующая нормативная правовая база[i]. Однако вопрос о правовой природе инвестиционных контрактов, проблемах и перспективах их применения не только не был должным образом обсужден и решен в окончательном виде, но даже не был до сих пор с необходимой прямотой поставлен.
Область отношений, определяемая ныне практикуемыми инвестиционными контрактами в строительстве, характеризуется специфическими особенностями, которые в совокупности позволяют считать контракты данного вида уникальными и резко отличают их от всех иных договоров (контрактов, соглашений), применяемых в российском гражданском обороте. Специфика ныне практикуемых инвестиционных контрактов в рассматриваемой области определяется двумя исходными положениями.
Во-первых, действия по предоставлению земельных участков может осуществлять только публичная власть, которая впервые выделяет (создает посредством планировки территории) и формирует из состава государственных или муниципальных земель ранее не существовавшие в юридическом смысле земельные участки в целях распоряжения такими земельными участками путем их предоставления заинтересованным лицам для строительства, реконструкции.
Во-вторых, порядок предоставления сформированных земельных участков исчерпывающим образом определяется Земельным кодексом Российской Федерации (далее ― ЗК РФ). Согласно установленному ЗК РФ порядку:
- объектом предоставления для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, могут только сформированные земельные участки;
- сформированными могут считаться только те земельные участки, которые свободны от прав третьих лиц, то есть находятся исключительно в государственной или муниципальной собственности, и когда определен орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченный осуществлять предоставление[ii].Иными словами, органы публичной власти, равно как и любой иной субъект правоотношений, могут распоряжаться только тем, что им принадлежит в полном объеме, и не могут распоряжаться тем, что им не принадлежит. Можно утверждать, что органам публичной власти не принадлежит на праве собственности не только то, что принадлежит на праве собственности другим лицам, но и то, что федеральным законом предписано иметь на праве собственности другим лицам.
В качестве основания для прямо противоположного положения приводится норма пункта 4 статьи 31 ЗК РФ, согласно которой «орган местного самоуправления информирует землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, законные интересы которых могут быть затронуты в результате возможного изъятия для государственных и муниципальных нужд находящихся соответственно в их пользовании и владении земельных участков, в связи с предоставлением этих земельных участков для строительства. В случае, если в целях размещения объектов необходимо выкупить земельные участки для государственных или муниципальных нужд из земель, находящихся в собственности граждан или юридических лиц, орган местного самоуправления информирует собственников этих земельных участков об их возможном выкупе».
Эта норма не может считаться опровержением заявленного исходного положения по двум основаниям. Во-первых, предоставление фактически впервые созданного и сформированного земельного участка на месте ранее существовавших и изымаемых земельных участков не может состояться до тех пор, пока планируемые к изъятию земельные участки не освобождены от прав их правообладателей и от прав третьих лиц, включая нереализованное право общей долевой собственности собственников квартир на земельные участки, на которых расположены многоквартирные дома. Можно говорить лишь о предварительных, подготовительных действиях, предшествующих изъятию ранее существовавших земельных участков и последующему за изъятием предоставлению вновь образованных земельных участков. Осуществлять такие подготовительные действия публичная власть может сама, а может доверить их осуществление частному лицу. Факт осуществления таких подготовительных действий частным лицом не может автоматически означать факта предоставления ему земельного участка, образованного на месте изымаемых земельных участков. Это разные действия.
Во-вторых, следует учитывать предмет инвестиционных контрактов, реализация которых не может считаться государственной или муниципальной нуждой, для которой допускалось бы принудительное изъятие недвижимости. Реализация таких контрактов связана с извлечением инвесторами прибыли от вложения их собственных средств путем продажи, сдачи в аренду построенных объектов – коммерческого жилья, офисных, торговых, производственных, культурно-развлекательных помещений и объектов. Такой инвестор заведомо не строит для государственных или муниципальных нужд, поскольку, если бы было иначе, использовался бы не механизм инвестиционных контрактов (когда деньги дает инвестор), а механизм размещения государственного или муниципального заказа (когда деньги дает публичная власть, которая имеет дело не с инвестором, а с подрядчиком, нанимаемым по результатам конкурса на размещение такого заказа).
Следует особо акцентировать следующее: может ли то, что строит по инвестиционному контракту инвестор, являться государственной или муниципальной нуждой, для реализации которой федеральное законодательство допускало бы изъятие земельных участков и иных объектов недвижимости?
ЗК РФ (и в прежней, и в ныне действующей редакции) дает ясный и однозначный ответ – нет. В подпункте 2 пункта 1 статьи 49 ЗК РФ (в редакции статьи 16 Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации») содержится исчерпывающий перечень объектов, для размещения которых допускается изъятие земельных участков. Это объекты, обеспечивающие выполнение федеральных функций по обеспечению обороны, безопасности, государственной границы, инфраструктурные объекты федерального, регионального и местного значения – дороги, сети инженерно-технического обеспечения и другие подобные объекты. В этот исчерпывающий перечень не входят указанные выше коммерческие объекты, для строительства которых осуществляется «предоставление», в том числе путем заключения инвестиционных контрактов. Иными словами, для реализации таких контрактов федеральный закон не допускает принудительного изъятия земельных участков и иных объектов недвижимости.
Ясность и однозначность даваемого ЗК РФ отрицательного ответа на поставленный вопрос существовала и до внесения в декабре 2004 года дополнений в виде исчерпывающего перечня объектов, для размещения которых допускается изъятие земельных участков. Однако этот отрицательный ответ часто игнорировался как в случаях применения инвестиционных контрактов, так и в случаях предоставления земельных участков по процедурам предварительного согласования мест размещения объектов. И в прежней, и в ныне действующей редакции статьи 49 ЗК РФ говорится о «размещении объекта государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов». В рассматриваемых случаях, когда строительство осуществляет инвестор (по инвестиционному контракту либо по иным основаниям), мы имеем дело с такими объектами, строительство которых всегда может быть обеспечено посредством выбора «других вариантов возможного размещения этих объектов». Такими другими вариантами всегда могут быть как места вне пределов застроенной территории (если в пределах такой территории нет свободных мест для уплотнения), так и места, которыми являются свободные от прав третьих лиц сформированные земельные участки в пределах застроенной территории (при наличии свободных мест для уплотнения). То есть указанные случаи не подпадают под норму федерального закона, которая могла бы оправдать принудительное изъятие объектов недвижимости.
Таким образом, вывод состоит в следующем. Согласно нормам ЗК РФ, как в настоящее время, так и до внесения изменений относительно указанного исчерпывающего перечня объектов, следует считать неправомерными действия, когда частным лицам «предоставляются» для строительства (посредством инвестиционных контрактов или на ином основании) фактически еще не сформированные, обремененные правами третьих лиц земельные участки, на которых расположены объекты недвижимости, включая многоквартирные дома, с намерением осуществить принудительный выкуп таких домов (жилых помещений в них) и земельных участков, на которых они расположены, под неправомерным предлогом реализации государственных и муниципальных нужд, которые фактически таковыми в указанных случаях не являются.
[i] В наиболее полном виде порядок подготовки и применения инвестиционных контрактов регламентирован постановлением Правительства Москвы от 27 апреля 2004 года № 22-ПП «О проведении конкурсов и аукционов по подбору инвесторов на реализацию инвестиционных проектов» (в редакции от 14 июня 2005 года). Подобные акты имеются и в других городах России, например Постановление главы муниципального образования город Краснодар от 20 февраля 2006 года № 112 «Об утверждении положения об отборе инвесторов для проведения реконструкции центральной части города Краснодара».
[ii]Иногда это самоочевидное положение опровергается без должных доказательств для применения на практике прямо противоположенного положения.
Инвестиционные контракты и правовые процедуры преобразования застроенных территорий (.doc, 299 Кб)
