Некоторые итоги реализации программы субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг: Практика административного управления программой

Жилищные субсидии представляют собой первую в России программу социальной помощи, основанную на доходах получателей как по масштабам, так и по степени сложности. Поэтапный подход позволяет контролировать масштабы участия в программе и дает возможность усовершенствовать административные процедуры в процессе практической работы.

Немедленное повышение ставок оплаты до уровня полного покрытия затрат приведет к необходимости предоставления субсидий подавляющему большинству граждан: в Москве, например, с самого начала число потенциальных участников программы может составить три миллиона семей. Резкий переход к полному покрытию затрат на ЖКХ населением приведет к практически такому же повышению чистой величины поступлений на ЖКХ (после выплаты субсидий), что и небольшое повышение размера жилищных платежей поскольку после первого незначительного повышения ставок оплаты все последующие повышения должны полностью покрываться жилищными субсидиями. (Struyk et al., 1993).

Размер причитающейся субсидии рассчитывается на основе формулы, сходной с применявшимися в американской программе жилищных ваучеров и в ряде стран Восточной Европы. Аналогичная формула используется в Эстонии и Венгрии, а также в Казахстане.

К концу первого года реализации программы в большинстве регионов субсидии были оформлены примерно на 1% семей. Лишь в нескольких городах (Владимир, Нижний Новгород) был достигнут более высокий уровень участия - 2-3%. Средний размер субсидии, как правило, не превышал 5 тыс. рублей.

В течение 1995 года программа жилищных субсидий стала серьезным реально функционирующим элементом новой системы оплаты жилья и коммунальных услуг в Российской Федерации. К сентябрю не менее миллиона российских семей получали жилищные субсидии.

Несмотря на существенный рост числа предоставляемых жилищных субсидий программа с самого начала была достаточно "дешевой" и эффективной. За исключением, может быть, Камчатки, затраты на предоставление жилищных субсидий гражданам и содержание соответствующей службы не превышают 5% от расчетного сбора жилищно-коммунальных платежей с населения.

Собственно административные издержки на предоставление гражданам жилищных субсидий на этапе становления были достаточно велики, так как включали в себя значительные стартовые издержки. Кроме того, количество оформленных семей и суммы начисляемых субсидий на начальном этапе незначительны, в связи с чем административные издержки могли быть сопоставимы с размером начисляемых субсидий. В то же время опыт городов, где программа жилищных субсидий достигла существенных масштабов и организована достаточно эффективно на 1 рубль административных издержек приходится 15 - 30 рублей начисления жилищных субсидий.

Основные итоги реализации программы жилищных субсидий

В 1996-99 гг. программа жилищных компенсаций (субсидий) на оплату жилья и коммунальных услуг получила свое дальнейшее развитие. К февралю 1996 г. уже около 3,5 миллионов, или 7% (данные всероссийского опроса "Новый российский барометр"). В населенных пунктах, охваченных реально действующей программой проживало более 90% населения страны. При этом среди нанимателей в государственном и муниципальном жилищном фонде, на которых программа жилищных субсидий как раз и нацелена, процент охвата составил около 9%.

В дальнейшем, однако, ситуация стабилизировалась, и опрос руководителей городских служб жилищных субсидий, проведенный Фондом "Институт экономики города" в 1997 году (25 городов и городское население одной области Российской Федерации, в которых проживает более 23% городского населения страны), зафиксировал сходную картину: жилищные субсидии получают около 3,5 млн. семей.

При этом сохраняется достаточно сильная дифференциация уровня охвата населения программой, что объясняется как уровнем ставок оплаты жилищно-коммунальных услуг, так и рядом других причин (Таблица 1).

Таблица 1. Результаты реализации программы жилищных субсидий в некоторых городах России (апрель 1999г.)

Город	Оплата ЖКУ к среднему доходу семьи (%)	Количество семей – получателей жилищных субсидий (чел.)	В % к общему числу семей в городе
Чебоксары	4,80	11455	10
Нижний Новгород	4,4	12881	2,63
Саратов	11,80	41322	13,7
Ярославль	10,60	6597	3,2
Гусь-Хрустальный	9,80	433	1,3
Санкт Петербург	9,6	223200	13
Рязань	7	13081	8,2
Новгород	4,90	7185	8,8
Новосибирск	9	1047	2
Тюмень	Н.д.	1177	0,9
Новороссийск	9	1047	2
Новочеркасск	18	10731	16,5
Красноярск	Н.д.	1480	0,6
Южно-Сахалинск	Н.д.	2904	3,8
Хабаровск	Н.д.	18771	9,7
Дзержинск	12	5999	5,6
Бор	6,8	1225	6,8
Кстово	12,5	1487	7,5
Арзамас	Н.д.	1149	4,7

Основных причин стабилизации количества получателей жилищных субсидий две. Во-первых, ставки оплаты жилья и коммунальных услуг в 1996 г. росли по сравнению с позапрошлым годом не столь быстро: с января по декабрь они выросли на 43% в абсолютном выражении или примерно на 20% с учетом инфляции. Во-вторых, прошлый год был периодом введения льгот по оплате жилья и коммунальных услуг для новых категорий граждан, в первую очередь, в рамках реализации Закона РФ "О ветеранах". Поскольку во многих регионах право на субсидию и ее размер поставлены в зависимость от наличия иных льгот, это сказалось на количестве получателей жилищных субсидий. В частности, в городе Владимире доля семей, получающих жилищные субсидии упала с 10% до 4%.

Представляется, что число семей, получающих жилищные субсидии, в ближайшее время не должно превышать 20-30 % от общего количества семей. Чем больше доля семей, имеющих право на жилищные субсидии, тем больше среди них семей со сложной структурой доходов. Поскольку в настоящее время система учета и проверки доходов населения находится в России на начальной стадии своего развития, система жилищных субсидий способна эффективно функционировать при условии что: 1) большинство семей-получателей имеет достаточно простую структуру доходов; и 2) величина среднего размера жилищной субсидии не является серьезным стимулом для представления заниженной информации о доходах.

Относительный успех программы жилищных субсидий во многом связан с более или менее успешными попытками следовать следующим принципам:

1. Размер жилищной компенсации не должен "провоцировать" семью со средним уровнем доходов, не говоря уже о "богатых", на сообщение ложных сведений о своих доходах. Необходимость потратить определенное время на оформление жилищной субсидии объективно отсеивает из числа претендентов тех, для кого ожидаемая сумма компенсации не является значимой.

2. Во время собеседования претенденту сообщается, что его сведения и представленные документы могут быть проверены. Потенциальная возможность проверки сообщенных сведений и представленных документов, пусть даже вероятность этого и невелика, - это еще одна "цена", которую приходится заплатить тому, кто намерен неправомерно получить жилищную компенсацию, сообщив ложные сведения о своих доходах.

Задача проверки информации о доходах в прошедший период облегчалась также тем, что от половины до двух третей получателей жилищных субсидий составляли семьи пенсионеров, имеющие простую структуру доходов, к тому же легко проверяемую через органы социального обеспечения.

Указанные обстоятельства позволили на первом этапе сконцентрироваться на организационных и методических проблемах становления института жилищных субсидий, уделяя относительно немного внимания вопросам документального подтверждения и проверки полученной информации.

Реализация программы продемонстрировала, что неотработанность системы учета доходов населения не является препятствием для реализации адресных программ, основанных на определении дохода, и этот опыт может быть использован при разработке механизмов реформы социальной защиты населения.

Оценка административного управления программой

Ответственность за организацию административной работы по реализации программы возложена на органы местного самоуправления. Правительство и областные администрации контролируют работу муниципалитетов в этом направлении в очень незначительной степени. В небольших городах и сельской местности основная ответственность возложена на областную администрацию, которая передает соответствующие полномочия администрациям районов. Областные и городские администрации вправе по своему усмотрению назначить для организации выдачи жилищных субсидий уже существующий орган, или создать новую структуру. Во многих административных образованиях были созданы специальные службы жилищных субсидий в рамках комплекса жилищно-коммунального хозяйства, однако иногда эта работа поручалась отделам социального обеспечения или уже существующим организациям по обслуживанию и управлению жилищных фондом.

Местные администрации и службы жилищных субсидий в целом имеют достаточно широкие полномочия по определению параметров программы, уровня доходов и компенсаций, а также различных административных процедур.

Проведенная в 1998 году Фондом "Институт экономики города" оценка деятельности служб жилищных субсидий имела целью выяснить, каким образом организована работа этих служб и насколько принятый порядок соответствует разумным требованиям, а также определить процент ошибок при расчете размера субсидий и ведении документации по доходам исходя из требований, установленных самими службами жилищных субсидий. Для обследования было целенаправленно отобрано 17 городов. Тринадцать городов представляют группу из четырнадцати городов – участников "пилотного проекта реформы жилищного сектора" утвержденных Правительством РФ весной 1997 года и выбранных в основном из политических соображений. Четырнадцатый город не был включен в наше обследование поскольку на момент его проведения только начинал работу по реализации программы жилищных субсидий. Четыре других города являются участниками проекта Всемирного банка по передаче ведомственного жилищного фонда.

Сбор данных проводился весной и летом 1998 года в каждом отделе жилищных субсидий двумя способами. Во-первых, начальникам отделов и сотрудникам по работе с заявлениями на получение субсидии были розданы опросные листы с вопросами о (а) проводимых операциях и используемых процедурах и методах работы, например, о наличии должностных инструкций, письменных руководств по порядку работы, виды требуемых внутренних отчетов, и т.п., (б) соблюдении установленного порядка, например, какой процент дел следует перепроверять, и сколько было перепроверено на самом деле. Во-вторых, в каждом отделе жилищных субсидий была проведена выборочная проверка 70 дел получателей субсидий. Содержащиеся в делах документы использовались для независимого расчета размера субсидии на основе представленных в документах сведений. Кроме того, дела анализировались с точки зрения наличия всех документов, необходимых для подтверждения сумм полученных заявителем доходов, другие критерии оценки заявителей (например, вид занимаемого жилья), а также факторы, влияющие на размер субсидии, например количество зарегистрированных в квартире жильцов. Перечень требуемых документов слегка различается в разных службах жилищных субсидий.

Для анализа полученных данных использовалось два подхода. Для оценки организации работы был определен набор стандартных требований для оценки каждой операции. В некоторых случаях проверялось просто наличие документов, например, должностных инструкций или внутреннего руководства для персонала. В других случаях установленные требования допускали некоторую дифференциацию качества работы. Например, при анализе отчетов подготовленных работниками отделов жилищных субсидий, мы выделяли отчеты, содержащие чисто статистическую информацию о произведенных операциях и расходах, и отчеты с более глубоким аналитическим содержанием.

В рамках второго подхода реальная практическая деятельность отделов жилищных субсидий проверялась на соответствие установленным требованиям. В некоторых случаях сравнивались установленные самими службами жилищных субсидий стандарты и подготовленные этими службами отчеты о работе, например, процент дел заявителей, перепроверяемых руководителем. В других случаях мы использовали результаты собственной проверки дел для определения количества ошибок в расчетах размера субсидии и при проверке доходов (по количеству отсутствующих документов, необходимых для подтверждения заявленных доходов).

Результаты

Объем и организация работы служб жилищных субсидий. Основные данные по реализации программы в каждом городе, приведенные в таблице 2, дают некоторое представление о различиях в масштабе и методах организации работы по программе жилищных субсидий. Для начала рассмотрим такой индикатор, как участие в программе, т.е. процент семей, получающих жилищные субсидии. Средний показатель равен 6,17 процентов, при этом его величина варьирует от 1% в Гусь-Хрустальном, до 14,9% в Новочеркасске и Петрозаводске, и 13,7% в Санкт-Петербурге. Это объясняется как размерами повышения ставок оплаты жилья и коммунальных услуг, так и "щедростью" местных властей, особенно в отношении определения предельно допустимой величины собственных расходов семьи на оплату жилищно-коммунальных услуг по социальной норме. Различается и количество участников программы: от соответственно 336 и 352 в Гусь-Хрустальном и Волхове, до более 228000 в Санкт-Петербурге.

Объем работы служб жилищных субсидий определялся как количество операций с клиентами за последние три месяца, включая оформление новых получателей субсидий, переаттестация, прекращение участия в программе. При этом следует иметь в виду, что эти цифры могут быть ниже, чем реальное количество граждан, с которыми вела работу служба жилищных субсидий, поскольку часть заявителей отсеивается в начале процесса рассмотрения заявления. Количество операций отчасти зависит от сроков переаттестации получателей субсидий. Чем чаще проводится переаттестация, тем меньше сумма выплаченных субсидий, поскольку, при прочих равных обстоятельствах, рост доходов совпадает с темпами инфляции, которая в последние годы составляла 15-20 процентов в год. С другой стороны, переаттестация увеличивает административные расходы на уведомление получателей, проверку документов и перерасчет размера жилищных платежей. Из 17 обследованных программ жилищных субсидий, пять предусматривают переаттестацию каждые три месяца, 11 – каждые шесть месяцев, и только в Великом Новгороде – раз в год. Объем работы службы жилищных субсидий также зависит от того, насколько часто местная администрация повышает размер платежей. После каждого повышения требуется общий перерасчет, для чего в некоторых случаях требуются дополнительные контакты с получателями субсидий. Поскольку размер платы за жилье является во многом вопросом политики, повышение обычно происходит крайне регулярно.

В таблице 3 приведены также три показателя, оценивающие эффективность организации деятельности служб жилищных субсидий. Один из них – это количество сотрудников, непосредственно работающих с заявителями. Четыре отдела жилищных субсидий указали, что посетителей принимают все без исключения сотрудники. С другой стороны, самый низкий показатель наблюдается в Твери – 36 процентов. В большинстве городов с посетителями работает от 60 до 85 процентов сотрудников отдела жилищных субсидий. Второй показатель – среднее время, затрачиваемое на прием одного посетителя. Если на прием одного человека тратится больше времени, это, по-видимому, означает более серьезный подход к выявлению всех возможных источников доходов, их подтверждению и проверке заявителя на соответствие всем другим установленным требованиям к получателям субсидий. Пять отделов жилищных субсидий указали, что прием одного посетителя занимает 15 и менее минут, восемь – 30 и более минут на одного среднестатистического клиента. Из этих восьми отделов, в половине это время составляет более 45 минут. Трех- и даже четырехкратное различие во времени на прием одного посетителя показательно и предполагает серьезные различия в качестве обработки заявлений.

Третий показатель – степень компьютеризации отделов. Службы жилищных субсидий обычно ведут компьютерный учет получателей субсидий и расчет размеров субсидий, однако редко заносят информацию в компьютер непосредственно в ходе беседы с клиентом. По этому индикатору также наблюдается разброс показателей: пять отделов практически не имеют компьютеров, девять – компьютеризированы достаточно хорошо, и три компьютеризированы полностью, включая ввод данных в ходе беседы с клиентом.

Практика работы служб жилищных субсидий

В ходе обследования руководителям служб жилищных субсидий был задан ряд вопросов, касающихся стандартных процедур и методов работы при осуществлении программ социальной помощи. Надлежащий порядок работы был описан в административном руководстве Госстроя, изданном в начале реализации программы жилищных субсидий. Таким образом, службы жилищных субсидий были, в принципе, ознакомлены с эффективными методами организации своей работы. Полученные в ходе обследования ответы позволяют сделать следующие выводы:

1. В 15 из 17 отделов жилищных субсидий имеются письменные должностные инструкции для не менее 75 процентов должностных позиций.
2. Важно также, что в большинстве (14) отделов жилищных субсидий имеются письменные методические инструкции для работы персонала, работающего по приему граждан, и их руководителей. В двух отделах имеются отдельные инструкции, и только в одном отделе жилищных субсидий методические инструкции отсутствовали полностью.
3. Пятнадцать из семнадцати отделов жилищных субсидий установили четкие сроки обработки заявлений на получение субсидий, т.е. количество дней между представлением всех заявительных документов и получением книжки на оплату жилищно-коммунальных услуг с новыми суммами платежей, уменьшенными на размер предоставленной субсидии. Эти сроки колеблются от 15 до 30 дней, наиболее часто - 20 дней.
4. С другой стороны, только 11 отделов установили процент дел заявителей, которые должны проверяться в порядке текущего контроля. Сходное число отделов (12) установило, что дела всех заявителей, которым отказано в получении субсидии, должны проверяться руководителем.
5. Все (кроме двух) отделы жилищных субсидий установили сбор за рассмотрение жалоб заявителей и получателей субсидий.

В целом можно сделать вывод, что все службы жилищных субсидий работают довольно хорошо.

Все обследованные отделы жилищных субсидий представляют отчеты об основных направлениях работ по программе не реже одного раза в месяц. В девяти отделах готовятся также и аналитические отчеты. Некоторые из них достаточно просты по содержанию, однако в некоторых службах жилищных субсидий подготавливаемые аналитические отчеты включают в себя подробные сведения о получателях субсидий, данные об изменениях в программе с течением времени, и т.п.

Наконец, были изучены методы работы служб жилищных субсидий, касающиеся информирования потенциальных претендентов на получение субсидии о программе и документы, которые требуется подготовить для подачи заявления на получение субсидии. Все обследованные отделы жилищных субсидий сообщили, что такая информация предоставляется в ходе предварительного посещения отдела претендентом на субсидию или в форме консультаций по телефону; в пяти отделах используются оба варианта. Из опыта работы мы знаем, что такие методы были далеко не повсеместными в самом начале реализации программы. Однако вскоре сотрудники служб жилищных субсидий пришли к выводу, что такие консультации экономят время и нервы как им самим, так и потенциальным заявителям. Чем более эффективны такие предварительные консультации, тем меньше процент отклоняемых заявлений.

До сих пор речь шла об организации работы служб жилищных субсидий. Перейдем к рассмотрению результатов. Как указывалось выше, работа служб жилищных субсидий оценивалась по достаточно общим параметрам. Очень часто не существует прямой зависимости между каким-либо индикатором и конкретной административной процедурой.

Существующие проблемы видны на примере показателя отклоненных заявлений. С одной стороны, если отдел жилищных субсидий провел надлежащую работу по информированию населения о требованиях к претенденту на получение жилищной субсидии, количество семей, обратившихся за получением субсидии без достаточных на то оснований, а следовательно, и количество отклоненных заявлений, будет невелико. С другой стороны, низкий процент отклоняемых заявлений может означать, что сотрудники службы жилищных субсидий невнимательно относятся к проверке заявителей. В третьих, службы жилищных субсидий устанавливают различные требования к получателям жилищных субсидий. Наглядный пример – подход к заявителям, имеющим задолженность по оплате жилья и коммунальных услуг. В некоторых городах таким лицам отказывают в праве на получение субсидии. В других – проводится работа по определению согласованного с заявителем графика погашения задолженности. И наконец, процент отклоняемых заявлений зависит от того, насколько далеко продвинулся процесс рассмотрения заявки, т.е. как скоро выясняется его несоответствие установленным требованиям к получателям субсидии: если это происходит достаточно быстро, факт подачи заявления может не учитываться в отчетных документах. В различных местах этот вопрос решается по-разному. В целом, данные по отклоненным заявлениям конкретных отделов жилищных субсидий следует оценивать как предположительные.

При анализе данных таблиц 3 и 4 по проценту отклоненных заявлений поражает тот факт, что в пяти отделах жилищных субсидий отсутствуют данные по общему количеству отклоненных заявлений, что говорит о необходимости улучшить работу в данном направлении. (Тем не менее, в двух случаях сотрудники отдела представили свои оценки предположительного количества и причин отказов.) Основной причиной отказа в выдаче субсидии (в среднем, 49 процентов случаев) является слишком высокий доход заявителя. По-видимому, с этим тесно связаны случаи отклонения заявления из-за непредставления требуемых документов (26 процентов), большая часть которых касается подтверждения доходов из различных источников. Другие причины отказов – проживание в несоответствующем требованиям программы жилье (купленная квартира в новом здании), наличие у семьи более одной квартиры. Кроме того, в среднем около 5 процентов заявителей не получают права на жилищную субсидию из-за наличия задолженности по жилищно-коммунальным платежам.

Более конкретный административный вопрос – процент дел заявителей, получивших право на получение субсидии, которые проверяются руководителем. Средний показатель составляет 56 процентов, однако различия между службами жилищных субсидий крайне велики. В шести из них проверяются все дела, в то время как, например, в Рязани и Санкт-Петербурге – менее 5%, в Оренбурге – всего 11%. В западных странах сотрудники социальных служб, реализующих программы помощи, основанные на уровне доходов получателей, обычно проверяют от 20 до 25 процентов дел. Из 15 отделов жилищных субсидий, представивших нам информацию, этому стандарту соответствуют две трети.

Руководители тринадцати отделов жилищных субсидий, располагавшие соответствующей информацией, указали, что правильность представленной заявителями документации по источникам доходов проверяется в среднем по 4% дел. В одном из шести случаев обнаруживаются несоответствия между результатами проверки и данными, представленными заявителями. Эта цифра представляется разумной, поскольку почти вся требуемая документация представляет собой справки, скрепленные подписью и печатью выдавшей их организации. Например, работник службы жилищных субсидий может усомниться в правильности указанной в справке низкой заработной платы работника на предприятии. При этом вполне возможно, что бухгалтера данного предприятия уговорили проставить в "официальном документе" заниженную сумму заработной платы с тем, чтобы увеличить размер причитающейся жилищной субсидии.

Службы жилищных субсидий в Ульяновске и Череповце проверяют очень большое количество дел – 35 и 25 процентов, соответственно. В Череповце ошибки выявляются в каждом пятом из проверяемых дел, а в Ульяновске количество "точных попаданий" значительно меньше. Как отмечалось ранее, программа жилищных субсидий в Ульяновске еще только разворачивается и возможно, что работники служб жилищных субсидий пока не нашли эффективных методов работы.

Одним из немногих показателей, позволяющих оценить эффективность работы службы жилищных субсидий, является количество дел, проходящих за месяц через одного сотрудника. Средний показатель составляет 242, или около 12 операций на человека в день, что в целом говорит о достаточно хорошей работе. Тем не менее, между отдельными службами жилищных субсидий по этому показателю наблюдаются существенные различия. В 5 отделах на одного штатного сотрудника приходится 50 дел в месяц; в двух – менее пятнадцати дел в месяц. Аналогичный показатель в Твери (1439 дел в месяц) согласуется с относительно небольшим временем, которое тратится на прием одного посетителя (15 минут), достаточно мягкими административными процедурами.

Важнейшим вопросом является точность расчета размера субсидии: действительно ли участника программы получают то, что им причитается, т.е. соблюдаются ли установленные требования при расчете размера предоставляемой субсидии? Мы пересчитали размер субсидии, причитающийся каждой семье на основании данных дел заявителей и установленных данной служб жилищных субсидий правил расчета. При достаточно большом количестве ошибок величины ошибок невелики. Около 92 процентов всех ошибок составляют менее 5 процентов от правильного размера субсидии. Только 3,2 процента ошибок превышают 5 процентов, причем все ошибки сделаны в сторону переплаты, и следовательно с точки зрения социальной помощи это имеет менее негативные последствия, чем случаи недоплаты. Ни один из обследованных отделов жилищных субсидий не указал на наличие серьезных проблем с ошибками в расчетах размеров субсидий.

И наконец, службы жилищных субсидий показали хорошие результаты по наличию необходимой документации в подтверждение заявленных доходов. Из 70 проверенных дел в трех городах только максимум в четырех случаях была обнаружена нехватка одного или более документов. В трех отделах жилищных субсидий в наличии были все необходимые документы, а в остальных обследованных отделах отсутствие нужных документов было выявлено в 1-2 делах.

Выводы

Программа жилищных субсидий в России была начата сравнительно недавно и многие менее крупные города только что создали свои службы жилищных субсидий и приступают к выплате субсидий гражданам. В связи с этим при проведении обследования практики административного управления программой можно было ожидать довольно-таки разнородных результатов. В большинстве из обследованных нами отделов жилищных субсидий используются многие стандартные процедуры, например, должностные инструкции, письменные методические рекомендации по работе с посетителями, установленные формы отчетов вышестоящим органам, система текущей проверки дел заявителей, признанных имеющими право на получение субсидии, и заявителей, которых в этом праве отказано, сроки рассмотрения дел. В то же время не было выявлено практически ни одного отдела жилищных субсидий, в котором бы применялись все перечисленные процедуры. Более того, были обнаружены явные упущения при ведении учета, что в случае данного обследования проявилось в отсутствии основной информации по некоторым аспектам программы.

Были обнаружены существенные труднообъяснимые различия между службами жилищных субсидий по одному из индикаторов эффективности их деятельности: количество дел заявителей, проходящих через одного сотрудника в месяц. Знание причин такого различия важно для понимания положения дел с организацией работы служб жилищных субсидий.

В целом, по нашему мнению, для программы, имеющей сравнительно небольшой срок и впервые реализующей принцип привязки размеров социальной помощи к доходам получателей, организацию административного управления программой можно оценить как хорошую. В то же время очевидна необходимость некоторых улучшений. Ввиду децентрализации административной ответственности за реализацию программы и ограниченных возможностей федерального правительства по установлению порядка ее реализации, Государственному комитету по строительству и жилищно-коммунальному комплексу было бы целесообразно разработать и распространить инструкции двух типов. Во-первых, это руководство для служб жилищных субсидий, описывающее содержание информации, которую желательно иметь в отделах жилищных субсидий и объясняющее необходимость ведения такого учета данных. При этом следует также предложить и соответствующие формы таблиц. Второй документ должен быть адресован службам жилищных субсидий и заместителям мэров городов, ответственных за реализацию программы. В нем должны содержаться рекомендации по административным методам работы, которые доказали свою эффективность на практике. Руководство поможет вице-мэрам сравнить работу городской службы жилищных субсидий с контрольными показателями, указав желательные значения различных параметров, например, сроки обработки документов, процент перепроверяемых дел, содержание представляемых вице-мэру отчетов. Это создало бы предпосылки для улучшения работы служб жилищных субсидий по реализации программы.

Таблица 2. Основные индикаторы программы жилищных субсидий

		Кол-во	Среднее значение	Среднее отклонение
Основные индикаторы программы жилищных субсидий	Всего операций	17	13,386	25093
	Первичных обращений	17	1,648	3414
	Переаттестация	17	10,929	23496
	Прекращение выплаты субсидий	17	361	782
Количество получателей жилищных субсидий		17	23,762	60405
Процент семей, получающих субсидии		17	6,95	5,86
Численность и состав персонала служб жилищных субсидий	Всего сотрудников	17	31,4	56,4
	Сотрудники, работающие с населением (%)	17	79,2	17,3
Периодичность переаттестации (мес.)		17	5,47	2,41
Среднее время, затрачиваемое на прием одного заявителя при первичном обращении за субсидией (мин.)		17	26,6	13,4
Расходы службы жилищных субсидий на одного заявителя в месяц (по последним имеющимся данным)		17	29,6	18,4
Средний размер субсидии (по данным Фонда "Институт экономики города"		17	48,4	27,3

Таблица 3. Сводные показатели качества работы

№	Показатель	Количество	Среднее значение	Минимум	Максимум
1	Отклонено заявлений, всего	12	19,35	2,50	40,00
	В том числе по причине несоответствия требованиям в части (%):
	Уровня доходов	14	43,76	2,70	100,00
	Оформления документации	14	27,48	0,00	70,00
	Типа семьи (наличие у семьи более одной квартиры, незарегистрированного безработного, и пр.)	14	12,11	0,00	35,48
	Задолженность по оплате жилищно-коммунальных услуг	14	4,71	0,00	30,30
	прочее	14	4,70	0,00	36,00
2.	Количество нарушений сроков рассмотрения заявлений (если такие сроки установлены),%	16	0,04	0,00	0,47
3.	Количество запросов службы субсидий для проверки достоверности поданных заявителем документов, %	13	3,99	0,00	20,00
4.	Количество случаев несоответствия представленной заявителем информации данным проверки, проведенной службой субсидий, %	12	0,67	0,00	4,03
5.	Количество фактически проверяемых дел (по данным службы субсидий)	15	55,69	2,00	100,00
	Количество фактически проверяемых дел (по данным службы субсидий) в отделах, проверяющих менее 100% дел	9	28,47	2,00	76,61
6.	Количество жалоб в соответствующий отдел службы субсидий (если имеется) в % от общего количества дел	16	2,78	0,00	26,42
7.	Количество жалоб в вышестоящие инстанции, в % от общего количества заявлений	17	0,02	0,00	0,24
8.	Общая эффективность работы, т.е. количество дел на одного сотрудника в месяц	16	212,04	13,25	1438,90

 Таблица 4. Качественные контрольные показатели по городам

№	Город	Количество запросов службы субсидий для проверки достоверности поданных заявителем документов, %	Количество случаев несоответствия представленной заявителем информации данным проверки, проведенной службой субсидий, %	Общее количество отказов в предоставле-нии субсидий, %
.	Новочеркасск	0	0	5,0
	Рязань	Н.д.	Н.д.	40,0
	Петрозаводск	3,78	1,13	Н.д.
	Волхов	1,12	Н.д.	20,0
	Самара	0,21	0,06	24,2
	Владимир	Н.д.	Н.д.	30,0
	Великий Новгород	0,35	0	0
	Ульяновск	0	34,20	0,20
	Нижний Новгород	0	7,98	6,67
	Оренбург	0	2,31	0,84
	Тобольск	0	3,89	0,34
	Ярославль	0	1,70	0
	Санкт-Петербург	Н.д.	0,27	0,07
	Череповец	0,47	20,00	4,03
	Гусь Хрустальный	0	8,00	Н.д.
	Канск	0	Н.д.	Н.д.
	Тверь	0	Н.д.	0,07

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

Alexeev M. (1988). Market vs. Rationing; The Case of Soviet Housing, Review of Economics and Statisticsvol. 70, no. 3, pp. 414-20.

Andrusz G.(1990) Housing Policy in the Soviet Union, in J.A.A.Sillince (ed.) Housing Policies in Eastern Europe and the Soviet Union. London: Routlege, pp. 228-358.

Baross, P., and R.Struyk (1993) "Housing Reform in Eastern Europe: Progress and Problems," Cities, vol. 10, no. 3, pp. 257-71.

Bessonova, O. (1992) The Reform of the Soviet Housing Model, in B. Turner, J.Hegedus, and 1. Tosics(eds.) The Reform of Housing in Eastern Europe and the Soviet Union.London: Routledge, pp. 276-89.

Fallis, G. (1990) The Optimal Design of Housing Allowances, Journal of Urban Economics,vol. 27, pp. 381-97.

Kalinina,N. (1992) Housing and Housing Policy in the USSR, in B. Turner, J. Hegedus, and I. Tosics (eds.) The Reform of Housing in Eastern Europe and the Soviet Union. London: Routledge, pp. 245-75.

Kosareva,N.B. (1993). Housing Reform in Russia-First Steps and Future Potential, Cities.vol. 10, no. 3, pp. 198-207.

Kosareva, N.B., A. Puzanov, and M. Tikhomirova (1995) Russia; Fast Starter, in R. Struyk (ed.) Economic Restructuring in the Former Soviet Bloc: The Case of Housing. Washington, DC: Urban Institute Press.

Kosareva, N.B. and R. Struyk. (1993). Housing Privatization in the Russian Federation, Housing Policy Debate, vol. 4, no. 1, pp. 81-100.

Loux,S.,M. Sistek, and F.Wann (1996). Assisted Housing Quality Control. Washington, DC: U.S. Department of Housing and Urban Development.

Puzanov, A.S. (1997) Rent Reform and Housing Allowances, in R. Struyk (ed.) Restructuring Russia's Housing Sector. 1991-1997. Washington, DC: The Urban Institute, pp. 57-77.

Ruble, B. (1993) From Khrushcheby to Korobkt, in Wm.C.Brumfield and B. Ruble (eds.) Russian Housing in the Modem Age.Cambridge: Cambridge University Press, pp. 171-210.

"Материалы к организации предоставления гражданам жилищных субсидий" (Iтом), /Фонд "Институт экономики города", 1994

"Программа жилищных субсидий. Пособие по формам отчетности и процедурам контроля и проверки служб жилищных субсидий" /Фонд "Институт экономики города", 1996

"Программа жилищных субсидий. Пособие по процедурам проверки доходов" /Фонд "Институт экономики города", 1996

"Российская программа жилищных субсидий в зеркале опросов населения" /Фонд "Институт экономики города", 1996

"Переход на новую систему оплату жилья и введение жилищных компенсаций (субсидий) в Российской Федерации в 1994-96 гг. Итоги и проблемы" /Фонд "Институт экономики города", 1997