Основные функции и организационно-правовая форма расчетных центров

В последнее время вопросы деятельности организаций, осуществляющих расчет и начисление платежей населения за жилищные и коммунальные услуги, широко обсуждаются на страницах периодических изданий, форумах, конференциях, семинарах и круглых столах. Данной публикацией авторы открывают цикл статей посвященных этой теме.

Причины появления расчетных центров

Преобразования в жилищной и коммунальной сфере, начатые в последние годы ХХ в., привели к существенной реорганизации всей системы управления жилищным фондом. На рынке предоставления жилищных и коммунальных услуг (далее – ЖКУ) появились организации, имевшие узкую специализацию. К ним можно отнести службы заказчика, специализирующиеся на управлении жилищным фондом, подрядные организации, исполняющие работы по обслуживанию, капитальному ремонту жилых многоквартирных домов, организации, исполняющие специальные работы на жилищном фонде, осуществляющие функции по расчету и начислению платежей населения, энергосервисные организации и др. Появление таких организаций является важнейшим достижением периода реформ

Первые расчетно-кассовые центры образовались в 1995 г. Они являлись порождением административной системы управления и следствием несбалансированной тарифной и финансовой политики органов местного самоуправления. Тарифы на жилищные и коммунальные услуги, устанавливаемые органами местного самоуправления, не обеспечивались реальным финансированием. Это не позволяло жилищным управляющим организациям нормально осуществлять свою деятельность, давало повод не полностью исполнять свои обязательства перед поставщиками коммунальных ресурсов и иными подрядчиками. В свою очередь контрагенты управляющих организаций не имели возможности платить по своим обязательствам (например, организациям большой энергетики), те не могли покупать газ и т. д., что вызвало кризис неплатежей, который проявился волной забастовок прошедших в различных городах России.

Кризис неплатежей подтолкнул органы местного самоуправления к принятию мер по административному (внедоговорному) перераспределению платежей населения между всеми участниками производства и предоставления жилищных и коммунальных услуг. Для решения указанных задач и были созданы первые организации по начислению платежей населения за ЖКУ. Эти организация имеют различные наименования: расчетно-кассовые, расчетные, информационно-расчетные, информационно-аналитические, вычислительные и иные центры (далее – РЦ), при этом их всех объединяет основное направление их деятельности.

Органы местного самоуправления при помощи РЦ установили практически полный контроль за финансовыми потоками в ЖКХ. Этот способ достижения финансового равновесия между организациями ЖКХ являлся административно-принудительным по воздействию на всех хозяйствующих в отрасли субъектов. Расчетные центры, создававшиеся по инициативе органов местного самоуправления как отдельные организации или структурные подразделения жилищных управляющих организаций, уже в первый год своего существования принесли определенные положительные результаты. Внедрение единых счетов-квитанций упростило процедуру ежемесячного перерасчета платежей населения за ЖКУ, снизило издержки по перерасчету. Жилищно-эксплуатационные, специализированные и коммунальные организации стали получать заработанные ими средства в более полном объеме.

Создание РЦ в системе жилищно-коммунального хозяйства было предопределено сущностью административной системы управления отраслью, которая строилась исключительно на административных принципах и вступала в противоречие с гражданско-правовой сущностью платежей населения за ЖКУ. В это время доминировала безденежная система расчетов администраций муниципальных образований по своим обязательствам (система взаимозачетов). Население же оплачивало ЖКУ на основании договоров найма или договоров технического обслуживания жилищным управляющим организациям «живыми» деньгами. Эти платежи составляли значительную долю в общем объеме финансирования, поэтому контроль над платежами населения приобрел для администраций приоритетное значение. В ряде городов контроль осуществлялся с использованием административных рычагов. Жилищные управляющие организации ежедневно докладывали в администрацию города о том, сколько поступило средств на расчетный счет, а из администрации города поступало указание, кому и сколько средств необходимо перечислить. Следует заметить, что такая система сохранилась в отдельных муниципальных образованиях и сегодня.

По сути, создание РЦ стало юридическим закреплением за администрациями муниципальных образований права распоряжаться платежами населения за ЖКУ, откатом от паритетных экономических отношений. Приоритет регулирования экономических отношений субъектам отношений по предоставлению ЖКУ был смещен от гражданско-правовых методов в сторону административных.[1]

В настоящее время политические и экономические условия изменились, практика неплатежей вышла из употребления, повсеместно налажена система договорных отношений между жилищными и коммунальными организациями, в большинстве городов бюджетное финансирование осуществляется в соответствии с имеющимися обязательствами. Органы местного самоуправления навели порядок в финансовых взаимоотношениях отрасли. Стало очевидным, что в новых условиях экономические отношения между субъектами предоставления и потребления ЖКУ должны сместиться в сторону гражданско-правовых методов, а также должны измениться роль и место РЦ в системе ЖКХ.

Направления деятельности РЦ

Начисление платежей

Функции РЦ в муниципалитетах очень разнообразны. Основной, несомненно, является начисление потребителям платежей за ЖКУ. Следует отметить, что величина платежа за ЖКУ зависит от множества факторов: качества предоставляемых ЖКУ; нормативов их предоставления; величин установленных тарифов и ставок, которые меняются достаточно часто; объема предоставленной социальной помощи (льготы, субсидии); начисления неустоек (пени). Начисление платежей за ЖКУ в таких условиях требует компьютеризации. При этом, чем больше муниципальное образование, тем более современным должно быть компьютерное оборудование и программное обеспечение.

В настоящее время все РЦ, созданные как самостоятельные юридические лица и существующие как структурные подразделения управляющих жилищных организаций или специализированных расчетных организаций, оснащены вычислительной техникой, что позволяет значительно снизить расходы по начислению платежей.

До сих пор в отдельных муниципалитетах возникают вопросы о том можно или нельзя, нужно или нет начислять пени гражданам за несвоевременное внесение ими платы за ЖКУ. Расчет величин пени гражданам и внесение их в платежные документы могут производиться РЦ только в том случае, когда пеня предусмотрена законом или договорами управляющей жилищной организации или наймодателя с гражданами (ст. 330 ГК РФ). Неустойка (пеня) за нарушение сроков оплаты коммунальных услуг в настоящее время ни одним из действующих федеральных законов не предусмотрена. Однако в силу части второй ст. 4 Федерального закона от 30.11.94 № 52-ФЗ пени за просрочку оплаты коммунальных услуг (кроме газоснабжения) может начисляться в соответствии с п. 2.5 Правил предоставления коммунальных услуг, утв. постановлением Правительства РФ от 26.09.94 № 1099. Это подтверждено в Обзоре судебной практики Верховного Суда РФ за II квартал 2000 г. (по гражданским делам).[2] Правила предоставления коммунальных услуг распространяются только на тепло-, водо-, электроснабжение и водоотведение. В остальных случаях (за просрочку оплаты газоснабжения и жилищных услуг) пени могут взиматься только в соответствии с положениями договоров. Федеральным законом от 06.05.03 № 52-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг»[3], внесена новелла о начислении пени «при задержке гражданином оплаты жилья и коммунальных услуг». При этом было указано, что ее размер «не должен превышать одну трехсотую действующей на момент оплаты ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации от не выплаченных в срок сумм за каждый день задержки начиная со следующего дня после установленного срока выплаты по день фактического расчета включительно». Такая формула содержит только ограничение размера пени (иногда он неоправданно завышен), но не свидетельствует о ее законодательном установлении.

Практика, когда решения о невзимании пени за просрочку платежей потребителей ЖКУ принимают органы местного самоуправления, является неправомерной. В таких случаях доброта «власть предержащих» является популистской мерой, негативно влияющей на четкость выполнения денежных обязательств. Решения о начислении пени за задержку платежа может принимать только организация, которой эти платежи причитаются. Это целесообразно делать дифференцированно в зависимости от степени вины отдельных граждан и в соответствии с положениями жилищных договоров.

Величина платежа за ЖКУ определяется исходя из утвержденных ставок и тарифов и нормативов потребления. Ставки, тарифы и нормативы увязаны с перечнем предоставляемых жилищных и коммунальных услуг, периодичностью и качеством их предоставления. При выявлении нарушений прав потребителей на качественные условия проживания, выразившихся в отклонении от показателей качества, установленных техническими регламентами, стандартами и договорами, начисления в установленном порядке должны уменьшаться. Такое уменьшение РЦ платежей граждан может санкционироваться организацией, которая заказывает и оплачивает его услуги. В договоре с РЦ следует предусмотреть обязанность РЦ осуществлять перерасчет платежей потребителей в случаях ухудшения установленных показателей качества ЖКУ, а также основания для перерасчета, размеры уменьшения начислений, периоды снижения и т. п.

Следует отметить, что перечень и величины отклонений, величины уменьшения и порядок оформления нарушений устанавливаются «органами исполнительной власти, осуществляющими контроль за безопасностью для потребителя услуг, их территориальными органами совместно с органами местного самоуправления».[4] Что касается жилищных услуг, электро- и газоснабжения, то уменьшение платежей населения при нарушении их качества должно производиться в рамках гражданского законодательства (в частности, законодательства о защите прав потребителей). РЦ не вправе применять нормы о снижении по собственной инициативе.

Если наймодатель или управляющий допускает произвол в выполнении перерасчетов, не отдает необходимых указаний РЦ, то за это нарушение прав потребителей он должен быть привлечен к гражданско-правовой (по ГК РФ, Закону РФ «О защите прав потребителей» и договору) и административной ответственности (по КоАП РФ). Если процедура снижения платежей не установлена или не применяется, то это является существенной недоработкой администраций муниципальных образований.

Следует отметить, что Верховный Суд РФ полагает, что п. 2.7 Правил «не наделяет органы местного самоуправления самостоятельным правом устанавливать перечень отклонений качества коммунальных услуг от нормативного».[5] По этому вопросу необходима совместная работа муниципалитета и органов государственной власти, осуществляющих контроль за безопасностью для потребителя услуг[6].

Помимо уменьшения размера платежа из-за нарушения объемов предоставления жилищных или коммунальных услуг, организация, которая отвечает перед гражданином за предоставление ЖКУ (именно ей население обязано платить за ЖКУ), должна уплатить потребителям неустойку (пени). ГК РФ (ст. 330) допускает уплату неустойки (пени) только в случаях, установленных законом или договором. Такие нормы закона существуют и действуют.[7] Из них следует, что требования потребителя об уплате неустойки (пени) «подлежат удовлетворению продавцом (изготовителем, исполнителем) в добровольном порядке». Размер неустойки (пени) составляет 1% цены товара за каждый день просрочки (ст. 23 Закона РФ «О защите прав потребителей»). Помимо нарушения качества, основанием уплаты неустойки является невыполнение в течение десяти дней с момента предъявления гражданином требования о соразмерном уменьшении цены воды, газа, электрической и тепловой энергии (ст. 22 Закона РФ «О защите прав потребителей»). За нарушение установленных сроков выполнения работы (оказания услуги) «исполнитель уплачивает потребителю за каждый день (час, если срок определен в часах) просрочки неустойку (пеню) в размере трех процентов цены выполнения работы (оказания услуги)» (ст. 28 Закона РФ «О защите прав потребителей»), если договором не установлен более высокий размер неустойки (пени).

Подобные неустойки применяются не во всех муниципальных образованиях. Это мотивируется тем, что отсутствует возможность предоставления качественных ЖКУ, отсутствуют договорные отношения между жилищными управляющими организациями и потребителями. Но дело в том, что неустойка и служит стимулом для обеспечения качественного выполнения обязательств – при нормальном качестве ЖКУ необходимость в уплате неустойки (пени) отсутствует. Поскольку возможность применения к нарушителю качества ЖКУ неустойки (пени) установлена федеральным законом, то ее применение зависит не от чьего-то властного решения, а от воли потребителей.

Начислив плату за ЖКУ, РЦ готовит и распечатывает платежные документы (счета-квитанции). Форма платежного документа в пределах муниципального образования может различаться и зависит, главным образом, от возможностей используемого программного продукта. Так внести новую информацию в платежный документ при наличии устаревшей программы бывает не просто. Счет-квитанция должна содержать минимально необходимую для населения информацию, например кому и за что необходимо заплатить, формулу определения платежа за каждый вид ЖКУ. Объем минимально необходимой информации, которая должна включаться в счета-квитанции, может быть утвержден распорядительным документом органа местного самоуправления. Нанесение на платежные документы штрих-кода позволяет компьютеризировать учет платежей за ЖКУ и минимизировать расходы по учету поступлений.

В обязанности РЦ, как правило, входит организация своевременной доставки платежных документов плательщикам. В отдельных муниципальных образованиях для исполнения этих функций в штат РЦ включаются разносчики, которые фактически исполняют функции почтальонов. Экономически выгоднее указанные функции поручить специализированной организации – почте. Это позволит снизить затраты связанные с исполнением этой функции.

Практика подтверждает, что расчет платежей и распечатка платежных документов наиболее эффективны при высокой степени компьютеризации, наличии современной программы, полной базы данных о плательщиках, быстродействующих печатных устройств. Правильная организация работы сотрудников, имеющих специальные навыки, позволяет значительно снизить расходы по исполнению указанных функций. Следует отметить, что начисление платежей является важнейшей и единственно обязательной функцией РЦ. Все остальные функции являются факультативными.

Паспортный учет граждан

Расчет и начисление платежей за ЖКУ предполагают наличие и ведение базы данных о гражданах, проживающих в жилых домах, обслуживаемых управляющими жилищными организациями. Этот учет одновременно необходим и для регистрации (ранее – «прописки») органами МВД граждан Российской Федерации в рамках Закона РФ от 25.06.93 № 5242-I "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации".

Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 17.07.95 № 173 (с изм. от 23.04.96, 14.02.97, 16.03.2000)[8], возлагают ответственность за регистрацию граждан на ограниченный перечень лиц (п. 4). Это «должностные лица, занимающие постоянно или временно должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей по контролю за соблюдением правил пользования жилыми помещениями…». В закрытом перечне, утвержденном постановлением Правительства РФ № 713, указаны должностные лица «жилищно-эксплуатационных организаций государственного и муниципального жилищных фондов», «других государственных и муниципальных организаций и учреждений, имеющих жилищный фонд на праве хозяйственного ведения либо на праве оперативного управления», Ж(С)К, «акционерных обществ и других коммерческих организаций». Из этого следует, что регистрация и снятие граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания или жительства – это обязанность жилищных управляющих или эксплуатационных организаций.

В некоторых муниципальных образованиях наймодатели или управляющие жилищные организации передают возложенные на них государственные функции регистрационного учета на РЦ. Такая передача не означает освобождение должностных лиц управляющих жилищных организаций от ответственности за выполнение функций регистрационного учета и возложение их на должностных лиц РЦ. Для последних такая ответственность законодательством не установлена. В этом случае РЦ будет действовать на основании возмездного договора с организациями, которые поручают РЦ вместо себя вести только технический учет.

РЦ по заданию своих заказчиков должны ежемесячно уточнять базы данных о плательщиках путём внесения в них вновь обслуживаемых потребителей, а также исключения плательщиков, выбывших из числа обслуживаемых. Основанием для внесения таких изменений являются, в первую очередь, данные управляющих, поскольку только они имеют с гражданами договорные отношения. Внесение изменений в платежные документы из-за изменения состава потребителей должно следовать за заключением (расторжением, изменением) соответствующих договоров.

Если бы законодательство не устанавливало для управляющих жилищных организаций обязанности вести паспортный учет граждан, то его все равно необходимо было бы вести для того, чтобы знать какие платежи начислять в условиях отсутствия всеобъемлющего учета потребления воды, тепловой энергии и газа. Деятельность РЦ по начислению платежей не может осуществляться без информации о проживающих в жилищном фонде, поэтому управляющие жилищные организации могут поручать РЦ ведение паспортного учета, не снимая с себя ответственности за исполнение этих функций.

Юридические услуги

Организации, заказывающие услуги РЦ, могут поручить ему вести прием и консультирование граждан по вопросам правильности начисления размера оплаты ЖКУ, предоставления действующих льгот, снижения платежей при отклонении от установленных показателей качества, начисления пеней при неполном или несвоевременном внесении платежей гражданами, оказывать любые иные разрешенные законом или договором услуги.

Достаточно часто, помимо основной функции, РЦ предоставляют управляющим жилищным организациям юридические услуги. РЦ могут участвовать в разрешении спорных вопросов в случае предъявления к кредиторам по денежным обязательствам претензий, судебных исков со стороны потребителей и контрагентов. В этом блоке функций необходимо назвать и выполнение РЦ услуг по взысканию в соответствии с законом задолженности потребителей. При наличии такого поручения РЦ, предоставляя юридические услуги своим заказчикам, может от их имени направлять иски в суды и добиваться восстановления их нарушенных прав. Привлечение РЦ для выполнения этой функции и создание в этом случае в РЦ специализированного юридического подразделения будет зависеть от того, захотят ли управляющие жилищные организации выполнять такую деятельность сами, или им будет выгодно поручать это РЦ.

Прием платежей населения и иных потребителей ЖКУ

К другой (также не основной) группе функций РЦ может быть отнесена организация приема причитающихся кредиторам в денежных обязательствах платежей от населения и иных потребителей жилищных и коммунальных услуг. В ряде городов РЦ сами принимают (собирают) от граждан платежи за ЖКУ непосредственно в свои кассы, что встречается крайне редко. Чаще всего РЦ только организуют прием платежей населения, но сами такой деятельности не осуществляют. Для этого РЦ заключают договоры с банками и/или организациями почтовой связи, которые обеспечивают поступление этих платежей организациям, имеющим договорные обязательства по предоставлению гражданам ЖКУ. Как правило, платежи населения аккумулируются на счетах РЦ, после чего перечисляются организациям, участвующим в предоставлении жилищных или коммунальных услуг.

Отдельно необходимо остановиться на том, почему поручение РЦ организации приема платежей от населения не является обязательным. Организации, имеющие договорные обязательства по предоставлению гражданам ЖКУ (управляющие жилищные организации), могут сами заключать договоры с банками и/или организациями почтовой связи, что позволит исключить посреднические услуги РЦ в приеме платежей и несколько снизит затраты на эту деятельность. При таком подходе принятые банками и/или почтовыми отделениями платежи населения перечисляются на банковский счет наймодателя или управляющей жилищной организации, с удержанием согласованного вознаграждения. Последние сами рассчитываются со своими контрагентами: с РЦ, жилищно-эксплуатационными, ремонтно-строительными, ресурсоснабжающими и другими специализированными организациями, не прибегая к услугам РЦ.В этом случае управляющим организациям целесообразно обеспечить РЦ сведениями о неполной или несвоевременной оплате ЖКУ нарушителями. Без такого учета невозможно отражение в платежных документах сумм задолженностей и начисленных неустоек (пени). Данные могут предоставляться РЦ как банками, так и самими наймодателями или управляющими.

В обязанности РЦ может входить контроль своевременности и полноты оплаты жилищных и коммунальных услуг потребителями. В таком случае РЦ осуществляют действия, направленные на уменьшение неплатежей: посещают неплательщиков, проводят с ними собеседования, выписывают уведомления о необходимости оплатить задолженность. Для этих целей в РЦ создаются специальные подразделения по работе с неплательщиками. Такую работу может проводить любая организация, которой эта работа будет поручена, в том числе и РЦ. Экономически целесообразно эту работу проводить управляющим жилищным организациям, которые работают с заявками на выполнение работ, жалобами потребителей ЖКУ и могут эффективно воздействовать на неплательщиков. Кроме этого, рабочие жилищной организации (дворники, столяры, сантехники) проводят работы по обслуживанию дома и могут напомнить неплательщику о его задолженности и о возможных последствиях неплатежей. Жилищная организация подписывает документы, необходимые для обмена, продажи и иных сделок с недвижимостью,  –это еще один способ воздействия на неплательщиков.

Перечисленные функции РЦ не являются исчерпывающими. В рыночных условиях за соответствующее вознаграждение РЦ по возмездным договорам могут осуществлять и иные виды деятельности.

Организационно правовые формы создания РЦ

В настоящее время в муниципалитетах действуют РЦ, созданные и в форме структурного подразделения органа власти, и частной коммерческой организации, и муниципального учреждения или предприятия. Чаще всего в муниципалитетах действуют  РЦ, являющиеся структурными подразделениями управляющей жилищной организации или самостоятельные РЦ в форме учреждений или унитарных предприятий. Встречаются РЦ, которые сами не рассчитывает платежи населения, а поручают это на основе возмездного договора субподрядным организациям: многопрофильным информационно-вычислительным центрам (ИВЦ). Организационно-правовая форма, в которой функционирует РЦ, оказывает существенное влияние на степень самостоятельности принимаемых решений, способы финансирования и в конечном итоге на эффективность работы этих организаций.

Совмещение функций РЦ с властными функциями органов власти

Рассмотрим правовые аспекты создания РЦ в форме структурного подразделения органа местного самоуправления. Деятельность РЦ классифицируется как коммерческая. В соответствии с действующим законодательством РЦ не может являться структурным подразделением органа государственной власти или  местного самоуправления, так как в соответствии с законодательством органы власти призваны выполнять исключительно публичные функции.

В соответствии с действующим законодательством деятельность может считаться некоммерческой только в том случае, если она не оплачивается по возмездным договорам. В таком случае, эта деятельность финансируется только из местного бюджета, а затраты на ее осуществление не включаются в соответствующие тарифы.

Право начисления платы за ЖКУ принадлежит не только наймодателю (например, органам местного самоуправления, муниципалитету в отношении квартир, находящихся в муниципальной собственности), но и жилищным управляющим организациям, которые имеют договорные обязательства перед собственниками жилых помещений. Возложить это право на кого-то управляющая организация (в т. ч. муниципальное предприятие) может только на основе договора. Следовательно, если деятельность РЦ оплачивается по возмездным договорам, заключенным не с муниципалитетом, а с иными организациями, то она уже является предпринимательской.

Осуществление предпринимательской деятельности  муниципалитетом может осуществляться только создаваемыми  им муниципальными предприятиями, основанными на праве хозяйственного ведения (МП) и муниципальными казенными предприятиями, основанными на праве оперативного управления (МКП). Органы местного самоуправления ни при каких обстоятельствах не могут сами осуществлять предпринимательскую деятельность и иметь от нее доходы. Совмещение функций органов местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов прямо запрещено российским антимонопольным законодательством.[9] Таким образом, создание РЦ в форме структурного подразделения органа местного самоуправления противоречит действующему законодательству.

Особенности деятельности РЦ в форме частной коммерческой организации

Расчетные центры, действующие в форме коммерческих организаций, могут быть не только муниципальными унитарными предприятиями (МУП), но и хозяйственными товариществами и обществами. Тем не менее, преобладающей в настоящее время формой РЦ из числа коммерческих организаций является МУП. И в случае, когда РЦ создаются в форме хозяйственных товариществ и обществ, и в случае, когда РЦ являются муниципальными предприятиями или учреждениями, все эти организации, если они получают доходы по возмездным договорам, являются хозяйствующими субъектами, что предопределяется их коммерческим интересом в деле начисления и сбора платежей граждан.

Следует отметить, что РЦ в форме хозяйственных товариществ и обществ встречаются редко из-за того, что в большинстве случаев рынок услуг начисления и сбора платежей занят, правильно сказать – «административно закреплен», за соответствующими муниципальными унитарными предприятиями или учреждениями. Причин тому несколько.

Во-первых, деятельностью организаций муниципальной формы собственности можно управлять, манипулируя их руководством. Это достигается посредством процедур контроля, отчетности, аттестации, существования возможности расторжения трудового контракта с руководителем МУ или МУП. С частными же РЦ по всем вопросам необходимо договариваться. При создании РЦ муниципальной формы собственности можно добиться того, что они будут действовать практически абсолютно независимо от организаций, на которые они должны работать. Пользуясь поддержкой руководства муниципалитета, РЦ ставят себя в положение организаций, единолично определяющих условия предоставления своих услуг. Это происходит тогда, когда их отношения с контрагентами основываются не на договорах (даже когда они есть), а на властных административных решениях, определяющих кто, кому, как и за какое вознаграждение оказывает услуги по начислению и сбору платежей. Чаще всего это постановления или решения, устанавливающие порядок оплаты жилищных и коммунальных услуг на территории муниципального образования. Нормы, регулирующие порядок оплаты товаров (работ, услуг) относятся к гражданскому законодательству и поэтому они не могут приниматься на региональном и муниципальном уровнях (ст. 2 и 3 ГК РФ).

Во-вторых, РЦ владеют электронной базой учета плательщиков. Ранее эта база велась жилищными управляющими организациями, которые являлись муниципальными предприятиями. Передача баз данных о плательщиках и начислениях платежей РЦ осуществлялась по требованию органов местного самоуправления. Передача таких баз от муниципальных РЦ немуниципальным на практике всегда санкционируется органами местной власти. Создание немуниципальными РЦ своих баз данных о плательщиках требует больших организационных усилий, значительного времени, доступа к источникам информации о гражданах.

В-третьих, среди муниципального руководства и специалистов ЖКХ преобладает точка зрения, согласно которой на территории населенного пункта или даже района должен действовать только один («единый») РЦ. Это является необходимым для административного установления управленческих и договорных схем, из которых вытекают «утверждаемые» сверху схемы денежных потоков. Аргументами единых РЦ также являются достижение унификации платежных документов и программного обеспечения. Эта позиция заслуживает внимания, но необходимо признать, что если создан единый РЦ, то этот сегмент муниципальной экономики становится монополизированным. В таком случае единственный РЦ будет «спокойно работать», имея все свои достоинства и недостатки вне условий возможной конкуренции с другими организациями, занимающимися подобной деятельностью.

В таких условиях у коммерческих организаций немуниципальной формы собственности практически всегда будет отсутствовать потенциальная возможность внедриться на данный рынок услуг. Эти монопольные условия необходимо менять.

Особенности деятельности РЦ в форме муниципальных учреждений и предприятий

Чаще всего РЦ функционируют в форме муниципального предприятия или некоммерческой организации – муниципального учреждения, которому собственник (муниципалитет) разрешил осуществлять предпринимательскую деятельность.

Рассмотрим правовые основы создания и работы РЦ в форме муниципальных учреждений. Гражданское законодательство понимает под учреждением организацию, созданную собственником «для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемую им полностью или частично» (ст. 120 ГК РФ). Аналогичное определение содержит Бюджетный кодекс РФ (п. 1 ст. 161 БК РФ), в соответствии с которым бюджетные учреждения создаются органами государственной и местной власти «для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которых финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов». То есть отсутствие прямого бюджетного финансирования муниципальных учреждений гражданским и бюджетным законодательством Российской Федерации не допускается. Это противоречило бы сущности учреждений, как некоммерческих организаций, в финансировании которых должны принимать участие их собственники.

Нередко встречаются случаи, когда РЦ в форме муниципальных учреждений осуществляют только предпринимательскую деятельность по возмездным договорам. Функционирование РЦ в форме муниципального учреждения при такой системе финансирования противоречит действующему законодательству. Муниципальное учреждение является ширмой, за которой скрывается на 100% коммерческая по своей сути организация.

Муниципальные учреждения создаются муниципалитетами для реализации функций публичного характера. Поскольку учреждения являются некоммерческими организациями – это правомерно. По терминологии Бюджетного кодекса РФ (далее – БК РФ) «организации, наделенные государственным или муниципальным имуществом на праве оперативного управления, не имеющие статуса федерального казенного предприятия, в целях настоящего Кодекса признаются бюджетными учреждениями». Поэтому термин «бюджетные учреждения» по действующему законодательству безоговорочно является синонимом термина «государственные и муниципальные учреждения». Но деятельность РЦ по начислению и сбору платежей за жилищно-коммунальные услуги не относится публичной, финансирование которой должно производиться из бюджета. По своему экономическому содержанию она является чисто коммерческой деятельностью.

На практике во многих муниципальных образованиях РЦ в форме муниципальных учреждений осуществляют свою деятельность по возмездным договорам. ГК РФ (п. 1 ст. 120) и БК РФ (п. 3 ст. 161, часть вторая п. 1 ст. 232, п. 4 ст. 242 и др.) допускает не только полное, но и частичное финансирование учреждений из бюджета собственника. Бюджетное финансирование, следуя логике законодателя, должно являться основным способом денежного обеспечения бюджетных учреждений.[10] Такова природа бюджетных учреждений. Бюджетные учреждения создаются не для извлечения прибыли, они относятся к категории некоммерческих организаций, следовательно, основная деятельность (та, для осуществления которой муниципалитет и создал учреждение, и которая указана в качестве таковой в уставе учреждения) должна прямо финансироваться из местного бюджета. Для РЦ основной деятельностью является начисление платежей за ЖКУ и подготовка счетов-квитанций и она должна финансироваться из бюджета муниципального образования.

Существует мнение, что органы местного самоуправления могут создавать как бюджетные учреждения, которые финансируются из бюджета, так и муниципальные учреждения которые могут финансироваться только из внебюджетных источников, например, за счет доходов от разрешенной предпринимательской деятельности. С таким подходом нельзя согласиться, на что неоднократно указывают территориальные налоговые органы. Иногда причиной таких искажений являются сознательное невыполнение или заблуждения в толковании положений гражданского и бюджетного законодательства Российской Федерации.

Кроме этого следует отметить, что согласно ГК РФ (часть вторая п. 3 ст. 50 и ст. 298) некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность не всегда, а лишь в тех случаях, когда это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям. Предпринимательская деятельность априори является неосновной, а вспомогательной. Например, неосновной (вспомогательной) деятельностью РЦ является работа с неплательщиками по сбору платежей, прием платежей от населения, оказании РЦ юридических услуг по работе с должниками и другие виды деятельности.

Даже указанные неосновные виды деятельности могут финансироваться за счет внебюджетных источников только частично. Иначе теряется логика создания именно учреждения, а не коммерческой организации. На практике логика законодателя в отношении учреждений, являющихся РЦ, очень сильно искажается, ведь на их основную деятельность приходится мизерная или нулевая доля бюджетных финансов. Отсюда следует, что для РЦ такая организационно-правовая форма, как муниципальное учреждение не вписывается в действующее законодательство – неизбежно возникнет конфликт между некоммерческим характером формы организации и коммерческой экономической сущностью деятельности по начислению платежей населения.

Следует обратить внимание ещё на одну особенность функционирования РЦ в форме муниципальных учреждений. Они фактически не вправе самостоятельно использовать внебюджетные доходы от разрешенной предпринимательской деятельности. Согласно ст. 42, 161 и 216 БК РФ доходы от предпринимательской деятельности относятся к неналоговым доходам местных бюджетов и отражаются как доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, или как доходы от оказания платных услуг (ст. 41, 62).

Доходы бюджетного учреждения, полученные от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход, в полном объеме (за вычетом налогов и сборов) учитываются в смете доходов и расходов бюджетного учреждения. В эту смету должны включаться и бюджетные ассигнования. Включение в смету доходов и расходов всех источников финансирования дает основание признать использование учреждениями сумм доходов от предпринимательской деятельности одной из разновидностей бюджетного финансирования тех целей деятельности, которые предусмотрены сметой. Это, несмотря на то, что БК РФ номинально предусматривает самостоятельность в расходовании в рамках сметы средств, полученных за счет внебюджетных источников (п. 6 ст. 161), означает, что самостоятельности распоряжения этими доходами не существует. Сметы (в т. ч. касательно внебюджетных доходов) утверждаются главными распорядителями бюджетных средств (п .4 ст. 158 БК РФ), и учреждения обязаны их исполнять. Это не в полной мере согласуется с положениями ГК РФ (п. 2 ст. 298), который не предусматривает ограничений распоряжения доходами от предпринимательской деятельности. Такой подход законодателя может быть объяснен включением бюджетных учреждений в состав субъектов бюджетных правоотношений (получателей бюджетных средств и одновременно организаций, приносящих доходы бюджетам). Такая тесная связь государственных и муниципальных учреждений и бюджетов предопределила существенные особенности законодательного регулирования.

При фактическом получении бюджетными учреждениями доходов от платных услуг и иной предпринимательской деятельности сверх утвержденных законом (решением) о бюджете и сверх сметы доходов и расходов они могут использоваться без сметы. При этом такие доходы могут направляться только на финансирование расходов самих бюджетных учреждений (ст. 232 БК РФ).

Это правило создает для бюджетного учреждения РЦ возможность произвольного использования части доходов. Если для коммерческой организации это норма, то для бюджетного учреждения это исключение из правила. Обычный собственник может позволить своему учреждению самостоятельно распоряжаться доходом от предпринимательской деятельности. Для бюджетных учреждений наличие «остатка» от доходов свидетельствует о непродуманности сметы. При систематическом появлении таких «остатков», возникает вопрос: кому это выгодно?.

Собственник имущества, закрепленного за учреждением, «вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению» (ст. 296 ГК РФ). Поскольку в состав имущества согласно ст. 128 ГК РФ входят деньги, то в указанных выше случаях возможно и изъятие части доходов учреждения, полученных сверх сметы. Для реализации этого права необходим контроль за соблюдением сметы доходов и расходов и использованием «остатков».

Таким образом, создание РЦ в форме муниципального учреждения вступает в конфликт с действующим законодательством. Для устранения нарушений действующего гражданского и бюджетного законодательства органам местного самоуправления можно рекомендовать перерегистрировать муниципальные учреждения РЦ в муниципальные предприятия или муниципальные казенные предприятия, что также не совсем отвечает существующему законодательству.

Федеральный закон от 14.11.02 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (далее – Закон о ГУП и МУП) понимает под муниципальным унитарным предприятием коммерческую организацию, не имеющую права собственности на закрепленное за ней имущество. Закон о ГУП и МУП (п. 4 ст. 8) содержит перечень случаев, когда возможно создание таких организаций. Для муниципального предприятия (МП) это случаи «необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена», а также «необходимость осуществления деятельности, в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам)…». Эти условия не предопределяют необходимость создания РЦ только в форме МП. Применимым, на первый взгляд, условием создания РЦ в форме муниципального казенного предприятия (МКП) является необходимость «осуществления отдельных дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств». Но если убыточность организаций ЖКХ на сегодняшний день является преобладающей, то дотационность РЦ встречается крайне редко. Поэтому можно говорить о том, что РЦ должны создаваться в форме частных коммерческих организаций.

Необходимо отметить такую отличительную черту РЦ в форме муниципального унитарного предприятия, как специальная правоспособность (п. 2 ст. 52 ГК РФ, ст. 3, п. 5 ст. 8, п. 3 ст. 9, подп. 2 п. 1 ст. 20 Закона о ГУП и МУП). Муниципальные предприятия РЦ не вправе осуществлять какую-либо деятельность без ее отражения в уставе. Но одних положений устава для выполнения функций РЦ не достаточно. Для РЦ в форме МП и МКП перечисление в уставе видов разрешенной деятельности является необходимым, но не единственно достаточным условием их выполнения. Абсолютно все виды деятельности МП и МКП должны осуществляться на основании возмездных договоров, заключаемых с коммерческими и некоммерческими организациями, гражданами и органами публичной власти.

Финансирование деятельности РЦ в форме предприятия может осуществляться за счет платежей населения за ЖКУ, тогда в тарифы включается составляющая по начислению платежей населению. Такой подход абсолютно правильный и полностью соответствует и экономической, и правовой сущности деятельности РЦ.

Самым большим недостатком существующей системы функционирования РЦ, теснейшим образом связанным с муниципальной формой собственности на его имущество, является превалирование административного руководства его коммерческой деятельностью. Деятельность РЦ носит чисто коммерческий характер и должна регулироваться гражданскоправовыми договорами. РЦ должны создаваться исключительно в форме коммерческих организаций. Существование муниципального учреждения РЦ только или в основном за счет доходов от предпринимательской деятельности свидетельствует о том, что собственник (муниципальное образование) противостоит внедрению экономических методов в ЖКХ и прикрывает под вывеской некоммерческой организации коммерческую по своей сути организацию. Это позволяет органам местного управления сохранять за собой функцию непосредственного распределения платежей населения, которая должна принадлежать только хозяйствующим субъектам.

Заключение

На стадии формирования первых РЦ в Российской Федерации участие органов местного самоуправления было осознанной необходимостью. Без административного вмешательства муниципалитетов в хозяйственную деятельность создание РЦ, как организаций необходимых для экономики территорий, было не возможно. Сегодня специализированная деятельность РЦ в основном отлажена, сформированы принципы взаимоотношений РЦ с организациями различных форм собственности. Сегодня уже можно оценивать стоимость услуг РЦ не в процентах, а в рублях.

Следующим логичным шагом должна стать демонополизация и приватизация деятельности по начислению платежей за ЖКУ и подготовке платежных документов. Начинать следует с формирования РЦ в форме коммерческих структур, выполняющих свои правомочия в соответствии с договорными обязательствами.

Демонополизация и приватизация деятельности РЦ требует решения ряда задач, в частности, вопросов собственности на информацию, которой владеют РЦ, участия РЦ в создании адресных социальных счетов населения, формирования договорных отношений и др. Это и многое другое будет рассмотрено в следующих статьях этого цикла.