Законодательство Москвы противоречит федеральным законам в вопросах изъятия недвижимости для государственных нужд. Очередным свидетельством наличия противоречий являются проект правил землепользования и застройки Москвы (далее – проект правил) и Градостроительный кодекс Москвы (далее – ГрК Москвы). К сожалению, пока этот факт остается предметом только научной констатации.
Рассмотрим, как эти вопросы решаются федеральными законами, а затем – законодательством Москвы.
Как федеральные законы определяют возможность изъятия недвижимости для государственных нужд?
1. В пункте 1 статьи 49 Земельного кодекса Российской Федерации установлены исключительные случаи, когда возможно изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд, в том числе перечень объектов, создание которых связывается с выполнением публичных функций и для размещения которых возможно изымать земельные участки при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов. К таким объектам относятся:
- объекты федеральных энергетических систем и объекты энергетических систем регионального значения;
- объекты использования атомной энергии;
- объекты обороны и безопасности;
- объекты федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи, а также объекты транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения;
- объекты, обеспечивающие космическую деятельность;
- объекты, обеспечивающие статус и защиту Государственной границы Российской Федерации;
- линейные объекты федерального и регионального значения, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий;
- объекты электро-, газо-, тепло- и водоснабжения муниципального значения;
- автомобильные дороги федерального, регионального или межмуниципального, местного значения.
2. Статьёй 239 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрена также возможность изъятия недвижимого имущества у собственника в связи с изъятием земельного участка, на котором оно находится.
3. Частью 10 статьи 32 Жилищного кодекса Российской Федерации предусмотрена также возможность изъятия для муниципальных нужд земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, признанный в установленном Правительством Российской Федерации порядке аварийным и подлежащим сносу или реконструкции. Соответственно, изъятию подлежит каждое жилое помещение в таком доме, за исключением жилых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальному образованию.
Отметим, что данная возможность распространяется также на случай изъятия земельного участка и расположенного на нём аварийного многоквартирного дома и для государственных нужд Москвы с учётом особенностей местного самоуправления в Москве, установленных федеральным законодательством.
4. Таким образом, в перечень объектов, при размещении которых федеральное законодательство допускает изъятие у собственников и иных правообладателей земельных участков и, соответственно, расположенных на них объектов недвижимости, не входят следующие объекты:
- жилые дома. Не входят в этот перечень и «объекты жилищного строительства, осуществляемого в целях государственного обеспечения жилищных прав граждан, нуждающихся в социальной защите и поддержке» (пункт 1 части 2 статьи 13 ГрК Москвы);
- объекты социальной инфраструктуры (включая объекты здравоохранения, образования, торговли, культуры и иные объекты обслуживания населения);
- объекты общественного, делового, производственного назначения;
- объекты административного назначения, предназначенные для размещения органов власти.
5. В подпункте 3 пункта 1 статьи 49 Земельного кодекса устанавливается ещё один исключительный случай возможности изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, связанный с «иными обстоятельствами в установленных федеральными законами случаях, а применительно к изъятию, в том числе путем выкупа, земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, в случаях, установленных законами субъектов Российской Федерации».
То есть в данном случае речь не идёт о возможности изъятия земельных участков у частных собственников.
6. Для целей изъятия недвижимости для государственных и муниципальных нужд федеральное законодательство устанавливает институт резервирования земель. В пункте 1 статьи 70.1 Земельного кодекса Российской Федерации сказано, что «резервирование земель для государственных или муниципальных нужд осуществляется в случаях, предусмотренных статьёй 49 настоящего Кодекса» (см. описание выше).
Как законодательство Москвы определяет возможность изъятия недвижимости для государственных нужд?
В указанном вопросе московское законодательство являет собой технологию реализации принципа «если нельзя, но очень хочется, то – можно». Используется специальная технология «создания видимости законности», которая очень проста. Рассмотрим лишь два примера такой технологии.
Пример 1. В разделе 2.10 проекта правил утверждается, что «территории реорганизации» подлежат комплексному преобразованию в целях планируемого размещения для государственных нужд объектов капитального строительства регионального значения. Пока всё выглядит нормально. Смущает, правда, что определение «территории реорганизации» содержится в двух местах – частично в данном разделе 2.10 проекта правил, специально посвящённом таким территориям, и частично в части 2.9.1, которая посвящена совсем другому вопросу. Но это право авторов.
Главное, что понимается под «объектами капитального строительства регионального значения»? Статья 13 ГрК Москвы определяет, что «объектами капитального строительства регионального значения» являются все без исключения виды объектов, в том числе: любые жилые дома; все объекты потребительского рынка, в том числе розничной торговли, общественного питания, бытового обслуживания; все объекты социальной инфраструктуры; все объекты культуры, досуга, физической культуры и спорта; все объекты общественного, делового, производственного назначения. То есть объектами регионального значения признаются любые объекты, которые только могут быть построены на территории Москвы.
Как известно, «хоть горшком назови – только в печку не ставь». Но в данном случае такое определение используется как основание для того, чтобы сделать следующий шаг – признать не предусмотренную федеральным законодательством возможность изъятия недвижимости для всех видов объектов регионального значения. Чтобы в этом убедиться, следует сопоставить две формулировки, содержащиеся в проекте правил.
В проекте правил указывается, что:
а) «территориями реорганизации являются территории, подлежащие <…> комплексному преобразованию, в том числе посредством изменения <…> застройки <…> в целях: 1) планируемого размещения для государственных нужд объектов капитального строительства <…> регионального значения» (часть 2.10.1);
б) «земельные участки, расположенные в границах указанных в части 2.10.1 настоящего подраздела территорий, могут быть зарезервированы для государственных нужд».
Круг замкнулся, и «видимость законности» обеспечена. Объектами регионального значения в Москве признаны любые объекты, для их размещения (для государственных нужд) могут быть зарезервированы любые земельные участки, а значит, могут быть изъяты любые земельные участки.
По дороге, правда, успели «забыть», что, как было указано выше, в Земельном кодексе Российской Федерации установлено, что изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях для ограниченного перечня объектов, а значит, закон субъекта Российской Федерации не может предусматривать все 100% случаев как исключительные. Кроме того, забывается, что законом субъекта Российской Федерации такие исключительные случаи не могут быть установлены для изъятия земельных участков, находящихся в частной собственности.
Пример 2. В части 2.9.1 проекта правил смешано и неразличимо предъявлено то, что может быть принудительно изъято и снесено в соответствии с федеральным законодательством (многоквартирные дома, признанные в установленном Правительством Российской Федерации порядке аварийными и подлежащими сносу), и то, что не может быть принудительно изъято и снесено (многоквартирные дома, снос, реконструкция которых планируется на основании адресных городских программ).
При этом опять же «забывается», что в подпункте 3 пункта 1 статьи 49 Земельного кодекса чётко указано, что законом субъекта Российской Федерации не может быть предусмотрена возможность устанавливать дополнительные исключительные случаи возможности изъятия земельных участков (а следовательно, расположенных на них любых объектов недвижимости, в том числе многоквартирных домов), которые находятся в частной собственности.
А в чьей же собственности находятся в Москве земельные участки, на которых расположены многоквартирные дома? Федеральный закон «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» в части 1 статьи 16 даёт ответ на этот вопрос: «В существующей застройке поселений земельный участок, на котором расположены многоквартирный дом и иные входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества, является общей долевой собственностью собственников помещений в многоквартирном доме».
При этом даже если такой земельный участок пока не сформирован, то при принятии решения об изъятии земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, такой земельный участок должен быть сформирован и должен быть проведен его государственный кадастровый учёт, иначе земельного участка нет, и нет объекта изъятия. На этот случай есть часть 5 статьи 16 Федерального закона «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации», которая гласит, что «с момента формирования земельного участка и проведения его государственного кадастрового учёта земельный участок, на котором расположены многоквартирный дом и иные входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества, переходит бесплатно в общую долевую собственность собственников помещений в многоквартирном доме».
Значит, земельный участок, на котором расположен многоквартирный дом, не являющийся аварийным, не может быть изъят для государственных нужд на основании закона субъекта Российской Федерации. Не предусмотрена такая возможность и федеральным законом.
Мы привели только два примера того, что региональные нормы в сочетании с федеральным регулированием данного вопроса позволяют изымать любую недвижимость для размещения любых объектов в любом месте города Москвы. То есть главное сделано: на уровне Москвы создана видимость законности. Правда, при этом надо забыть самим и никому не давать повода вспомнить, что данные региональные нормы противоречат федеральным законам.
Такая технология соблазнительна: если получается скрывать подобное превращение и ничего не происходит, то почему бы не попробовать перестать скрывать? Поэтому неудивительно, что в проекте правил содержатся уже просто прямые противоречия федеральному законодательству.
В научной литературе уже давно доказан факт наличия противоречий Градостроительного кодекса Москвы федеральному законодательству. Но ведь это «только наука», и, как известно, предъявляемые ею доказательства правовых фактов не являются основанием для приведения в соответствие с федеральным законодательством принятых и намечаемых к принятию актов регионального законодательства, в данном случае – проекта правил землепользования и застройки города Москвы.
